Vermögen

Die Gemeinden benötigen für ihre Aufgaben Grundstücke, Einrichtungen und Anlagen; sie bedienen sich bei ihrer Aufgabenerfüllung eigener Betriebe und Unternehmen, sie halten zur Sicherung gemeindlicher Interessen Anteile an bestimmten Unternehmen und sie haben Finanzmittel zur Bestreitung besonderen Ausgabenbedarfs zurückgelegt. Die Gemeinden verfügen mithin über ein nicht unbeträchtliches Vermögen.

Nach der Zweckbindung lassen sich das Sondervermögen, das Treuhandvermögen und das „freie Gemeindevermögen“ unterscheiden. Zum Sondervermögen (§ 80 GemO) zählen neben dem praktisch kaum bedeutsamen Gemeindegliedervermögen (§ 83 GemO) zunächst rechtlich unselbstständige örtliche Stiftun¬gen (§ 80 Abs. 1 Nr. 2 und 3 GemO). Hierbei handelt es sich zu-meist um der Gemeinde vermachte Beträge, Sachen oder Rechte, die für einen bestimmten gemeinnützigen Zweck einzusetzen sind. Stiftungen unterliegen der Aufsicht durch die Aufsichtsbehörde. Das Stiftungsvermögen ist strikt an den Stiftungszweck gebunden und entzieht sich insoweit einer Einbindung in die gemeindliche Haushaltswirtschaft. Rechtlich selbstständige Stiftungen (§ 84 GemO) haben eigene Rechtspersönlichkeit und damit auch eigenes Vermögen, das dem Sondervermögen nicht zugerechnet werden kann. Sie unterliegen dem Stiftungsgesetz. Mit der vor einigen Jahren vorgenommenen Vereinfachung des Stiftungsrechts hat der Stiftungsgedanke eine beachtliche Renaissance erfahren. Stiftungen sind vor allem dann in Erwägung zu ziehen, wenn auf diese Weise Private gewonnen werden können, die sich an einer Stiftung beteiligen (VV zu § 84 GemO).

Die wichtigste Form des Sondervermögens sind jedoch die Eigenbetriebe (§ 86 GemO), die keine eigene Rechtspersönlichkeit haben. Sie nehmen in Rheinland-Pfalz in der Abwasser- und Abfallbeseitigung (sowie in der Wasserversorgung) eine herausgehobene Stellung ein (§ 86 Abs. 2 Satz 2 und 3 GemO). Die seit einigen Jahren bestehende Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts (§§ 86 a und 86 b GemO) dagegen besitzt eigene Rechtspersönlichkeit und zählt daher nicht zum Sondervermögen. Treuhandvermögen (§ 81 GemO) steht zwar nicht im Eigentum der Gemeinde, wird aber von ihr treuhänderisch verwaltet. Den weit überwiegenden Teil des gemeindlichen Vermögens macht das sog. „freie“ Gemeindevermögen aus, das keiner speziellen Zweckbindung unterliegt, sondern im Grundsatz für jede Aufgabenstellung eingesetzt werden kann.

Im doppischen Rechnungswesen gewinnt jenseits der rechtlichen Klassifikation allerdings die Vermögensstruktur nach der Bilanz das größte Gewicht. Grundsätzlich sind das Anlage- und das Umlaufvermögen zu unterscheiden. Während das Anlagevermögen in der Regel dauerhaften Charakter besitzt, zeichnet sich das Umlaufvermögen durch häufige Veränderungen aus, da die Vermögensgegenstände im Leistungsprozess eingesetzt, also nur vorübergehend gehalten werden.

Innerhalb des Anlagevermögens ist zwischen

  • immateriellen Vermögensgegenständen,
  • Sachanlagen und
  • Finanzanlagen

zu unterscheiden. Unter den immateriellen Vermögensgegenständen kommt vor allem den von der Gemeinde geleisteten Zuwendungen und Zuschüssen, mit denen eine bestimmte Einrichtung für öffentliche Zwecke geschaffen werden soll (z. B. Zuschuss zum Bau einer Kindertagesstätte durch einen freien Träger), die größte Bedeutung zu. Das immaterielle Vermögen ist solange vorhanden, wie die jeweilige Nutzungsbindung aus der Zuschussgewährung besteht. Dies ist eine durch das doppische Rechnungswesen bedingte neue Perspektive.

Zum Sachvermögen zählen vor allem der Immobilienbesitz der Gemeinde sowie die technische Ausstattung von Einrichtungen, Maschinen, Fahrzeuge oder auch Kunstgegenstände. Das Finanzvermögen umfasst insbesondere Beteiligungen, aber auch von der Gemeinde vergebene Kredite und Wertpapiere. Im Umlaufvermögen sind besonders die ausstehenden Forderungen der Gemeinde sowie der Bestand an liquiden Mitteln hervorzuheben. Die Darstellung dieser Sachverhalte in der Bilanz ist eine durch das doppische Rechnungswesen ebenfalls gewonnene neue Perspektive in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft.

Mit dem Ausweis des Vermögens wird ein grundlegender Mangel der Kameralistik behoben. Erstmals wird dargestellt und bewertet, welches Vermögen eine Gemeinde mit den ihr zustehenden Ressourcen im Lauf der Zeit geschaffen oder erworben hat. In einem zweiten Schritt wird spätestens ab 2014 das Vermögen des Kernhaushalts mit den in den Beteiligungen vorhandenen Vermögenswerten zusammengeführt (§ 109 GemO). Mit dem so gebildeten Gesamtabschluss soll dann ein umfassendes Bild der gesamten Finanzwirtschaft einer Gemeinde gegeben werden.

Aus der Entwicklung der Bilanz ist abzulesen, ob und inwieweit sich die Vermögensstruktur verändert. Oft wird als erstrebenswert angesehen, die Substanz des gemeindlichen Vermögens dauerhaft zu erhalten. Das ist jedoch kein zwingendes Ziel. So mag es z.B. im Hinblick auf die demografische Entwicklung durchaus sinnvoll sein, Anlagen oder Einrichtungen nicht mehr zu nutzen. Ein ggf. anfallender Veräußerungserlös muss dann nicht unbedingt zur Bildung neuen Vermögens eingesetzt werden. Kritisch ist jedoch der schleichende Substanzverzehr durch mangelhafte Instandhaltung der gemeindlichen Infrastruktur. Das ist nicht Ausdruck einer strategischen gemeindlichen Entwicklungsplanung. Sofern die Infrastruktur weiterhin benötigt wird, entsteht auf diese Weise ein Sanierungsstau, der auf mittlere Sicht zu erheblichem Mehraufwand, ggf. sogar zur Notwendigkeit einer Ersatzinvestition führt.

Gemeindliches Vermögen ist nicht Selbstzweck, es dient vielmehr der Aufgabenerfüllung. Insoweit ist die Gemeinde gehalten, Ver¬mögen nur zu erwerben, wenn dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist (§ 78 Abs. 1 GemO). Umgekehrt ist eine Veräußerung von Vermögen, das der Aufgabenerfüllung dient, in der Regel nicht zulässig; sog. Sale-and-lease-back-Geschäfte sind aber unter gewissen Voraussetzungen möglich (VV zu § 78 GemO). Das Vermögen ist pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten (§ 78 Abs. 2 GemO). Die wirtschaftliche Verwaltung schließt auch die Erzielung von Erträgen ein. Dabei hat die Sicherheit des Vermögens den Vorrang vor hohen Erträgen. Spekulative Geschäfte sind daher ausgeschlossen; allerdings hat es in Deutschland Kommunen (und kommunale Unternehmen) gegeben, die Anlagen getätigt haben, die am Ende nicht werthaltig waren. Es ist stets zu beachten, dass mit der Zunahme von Ertragsversprechen auch das Risiko einer Anlage wächst. An die Sicherheit von Geldanlagen sind daher besonders hohe Anforderungen zu stellen (VV zu § 78 GemO).

Vermögen, das nur vorübergehend nicht zur Aufgabenerfüllung eingesetzt wird, muss grundsätzlich verfügbar sein. Die Gemeinde kann daher dauerhafte Rechte oder Bindungen für ihr Vermögen nur im Ausnahmefall gewähren. Die Belastung des Vermögens als Sicherheitsleistung im Rahmen der Aufnahme von Krediten ist in aller Regel unzulässig (§§ 103 Abs. 6 und 104 Abs. 1 GemO). Das Vermögen kann, soweit es auf Dauer nicht zur Aufgabenerfüllung benötigt wird, veräußert werden. Für die Veräußerung ist der volle Wert, das ist in der Regel der Verkehrswert, maßgeblich.

Autor: Professor Dr. Gunnar Schwarting Drucken voriges Kapitel nächstes Kapitel