Kommunal- und Verwaltungsreform - Position des Gemeinde- und Städtebundes

Seit dem Jahre 2003 „geistert“ das Thema kommunale Verwaltungsreform auf allen politischen Ebenen durch das Land Rheinland-Pfalz. Ausgelöst hatte die Diskussion über dieses Thema der von der FDP angestoßene Vorschlag, sämtliche Verbandsbürgermeister in Rheinland-Pfalz abzuschaffen und dadurch in erheblichem Maße Personalkosten in den Verwaltungen einzusparen. Dieser wenig brillante Gedankengang hat fast 40 Jahre nach der kommunalen Verwaltungsreform Ende der 1960er und Anfang der 1970er Jahre zwar die notwendigen Überlegungen in Gang gesetzt; er hat aber, weil dieser Diskussion jede Strukturierung gefehlt hat, eine solch ausufernde Breite angenommen, dass der Versuch gemacht wurde, dieses Thema „scheibchenweise“ zu erledigen.

Statt einer umfassenden Aufgabenkritik aller staatlichen und kommunalen Ebenen unter Einbindung aller im Landtag vertretenen Parteien ist die Reform so gesteuert, dass immer nur bestimmte Ebenen für sich in Angriff genommen und dabei möglichst so wenige Veränderungen vorgenommen wurden, dass daraus für die jeweilige Landesregierung nur geringe Umsetzungsprobleme entstehen sollten.

Die nachfolgende Reform der Mittelinstanz, die durch eine begleitende Enquetekommission „Verwaltungsmodernisierung“ unterstützt wurde, hat - entgegen der Meinung von 15 Gutachtern - eine Neugliederung der Mittelinstanz in Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion und Struktur- und Genehmigungsdirektionen Nord und Süd in Gang gebracht, die weder organisatorisch noch personell wesentliche Veränderungen gegenüber den bis dato verantwortlichen Bezirksregierungen bewirkt haben.

Dabei sind insbesondere die sich ständig vermehrenden Sonderbehörden auf der Mittelinstanz-Ebene nicht eingedämmt, sondern ohne Einbindung in die staatliche und kommunale Aufgabenhierarchie auf der Fachebene noch weiter gestärkt worden.

Obwohl man vor Beginn der jetzigen Kommunalreform versichert hatte, dass es sich dabei zunächst um eine Funktional- und nicht um eine Territorialreform handeln sollte, haben die Aufgabenverlagerungen von oben nach unten nur sehr geringe Veränderungen erbracht. Dies führte zwar zur Umsetzung der veränderten Zuständigkeiten zwischen den kommunalen Ebenen im sogenannten Zweiten Landesgesetz zur Kommunal- und Verwaltungsreform vom 28. September 2010 (GVBl, S. 280). Im Ergebnis aber lässt sich diese minimale, in einigen Bereichen sogar verschlechternde Veränderung der Zuständigkeiten nur als wenig effizient beschreiben, denn die 64 Zuständigkeitsverlagerungen haben durch die Verbreiterung der Bearbeitung auf anderer Ebene sogar die Konsequenz, dass Arbeitszeit, Aufwand und Abwicklung größer werden; in nur wenigen Fällen ist eine klare Verbesserung erkennbar.

Das gleiche Schicksal trifft die „Kommunal- und Verwaltungsreform“.

Zunächst geplant über alle kommunalen Ebenen (kreisfreie Städte, Landkreise, verbandsfreie Gemeinden, Verbands- und Ortsgemeinden), ist diese Reform durch das sogenannte Erste Landesgesetz zur Kommunal- und Verwaltungsreform vom 28. September 2010 (GVBl. S. 272) zu einer allein auf der Ebene der verbandsfreien Gemeinden und der Verbandsgemeinden durchgeführten Reform geworden. Dies hat sich im Landesgesetz über die Grundsätze der Kommunal- und Verwaltungsreform (KomVwRGrG) vom 28. September 2010 manifestiert.

Obwohl vonseiten der kommunalen Spitzenverbände gefordert, hat es nie einen „ganzheitlichen“ Ansatz einer Reform gegeben. Selbstverständlich sind zunächst in den Vorlagen der Landesregierung zur Reform und danach in der Begründung zum Ersten Landesgesetz die demografische Entwicklung des Landes, die Doppelung mancher Verwaltungen in einer Stadt oder Gemeinde, die räumlichen und topografischen Zuordnungen und Voraussetzungen wie Einwohnerzahl (10.000 bei verbandsfreien Gemeinden, 12.000 bei Verbandsgemeinden) benannt worden.

Dies hat jedoch nicht dazu geführt, dass es in erheblichem Maße zu Fusionen gekommen ist. Von den 74 unter Berücksichtigung dieser Voraussetzungen fusionsbetroffenen Gemeinden sind vier unter die gesetzlich geregelten Ausnahmen gefallen, die verbandsfreie Gemeinde Bobenheim-Roxheim hatte entgegen den Erwartungen zum Stichtag 30. Juni 2009 mehr als 10.000 Einwohner. Die Verbandsgemeinden Rockenhausen, Kirn-Land, Ulmen und Lauterecken erfüllen die in § 2 Abs. 3 Satz 1 KomVwRGrG normierten primären Ausnahmegründe (Landtags-Drucksache 16/1916 vom 18. Dezember 2012):


VerbandsgemeindeLandkreisEinwohnerzahlFläche in QuadratkilometernZahl der Ortsgemeinden
Kirn-LandKH10.24311820
UlmenCOC10.93114716
RockenhausenKIB11.42114120
LautereckenKUS11.09613426

 

Folgende verbandsfreie Gemeinden und Verbandsgemeinden hatten zum Stichtag nach den Daten des Statistischen Landesamtes am 30. Juni 2009 die in § 2 Abs. 2 Satz 1 KomVwRGrG festgelegten Mindesteinwohnerzahlen unterschritten (Landtags-Drucksache 16/1916):


Verbandsfreie GemeindenLandkreisEinwohnerzahlVerbandsfreie GemeindenLandkreisEinwohnerzahl
Stadt HerdorfAK6.979LambsheimRP6.338
Stadt KirnKH8.371NeuhofenRP7.141
Stadt OsthofenAZ8.229RömerbergRP9.245
AltripRP7.742BudenheimMZ8.477

 

VerbandsgemeindenLandkreisEinwohnerzahlVerbandsgemeindenLandkreisEinwohnerzahl
AltenahrAW11.296SpeicherBIT7.824
DaadenAK11.724HillesheimDAU8.700
FlammersfeldAK11.869KelbergDAU7.304
GebhardshainAK11.064Obere KyllDAU8.771
Bad KreuznachKH8.997Kell am SeeTR9.536
Bad Münster am Stein-EbernburgKH11.121MonsheimAZ10.106
Kirn-LandKH10.243WesthofenAZ11.825
MeisenheimKH8.081WöllsteinAZ11.877
StrombergKH9.290DeidesheimDÜW11.740
BaumholderBIR9.861HettenleidelheimDÜW10.898
RhaunenBIR7.572Wachenheim an der WeinstraßeDÜW9.853
UlmenCOC10.931Alsenz-ObermoschelKIB7.071
Treis-KardenCOC8.815RockenhausenKIB11.421
RhensMYK8.701HagenbachGER10.757
Bad HönningenNR11.815Bruchmühlbach-MiesauKL10.320
DierdorfNR11.015HochspeyerKL6.858
WaldbreitbachNR9.353Kaiserslautern-SüdKL10.995
RheinböllenSIM10.164OtterbachKL9.617
St. Goar-OberweselSIM9.405OtterbergKL9.443
BraubachEMS7.644AltenglanKUS10.243
HahnstättenEMS9.674Glan-MünchweilerKUS9.662
KatzenelnbogenEMS9.506LautereckenKUS11.096
NassauEMS11.664WaldmohrKUS8.186
LoreleyEMS9.781WolfsteinKUS8.523
Kröv-BausendorfWIL8.754MaikammerSÜW7.958
ManderscheidWIL7.694DudenhofenRP11.225
Neumagen-DhronWIL5.723HeßheimRP9.583
Thalfang am ErbeskopfWIL7.330WaldseeRP8.685
Traben-TrarbachWIL9.431GuntersblumMZ9.363
ArzfeldBIT9.737Heidesheim am RheinMZ9.790
IrrelBIT8.706HauensteinPS8.992
KyllburgBIT7.865Thaleischweiler-FröschenPS11.084
NeuerburgBIT9.641WallhalbenPS7.522

 

Ende 2012 waren lediglich die folgenden fünf freiwilligen Gebietsänderungsmaßnahmen durch Einzelgesetze geregelt:

  1. Eingliederung der verbandsfreien Stadt Cochem in die Verbandsgemeinde Cochem-Land als neue Verbandsgemeinde Cochem.
  2. Verbandsgemeinde Neumagen-Dhron durch Eingliederung der Ortsgemeinden Minheim, Piesport und Neumagen-Dhron in die Verbandsgemeinde Bernkastel-Kues, Landkreis Bernkastel-Wittlich, der Ortsgemeinde Trittenheim in die Verbandsgemeinde Schweich an der Römischen Weinstraße im Landkreis Trier-Saarburg.
  3. Verbandsgemeinden Braubach und Loreley in die Verbandsgemeinde Braubach-Loreley mit Wirkung zum 1. Juli 2012.
  4. Verbandsgemeinden Otterbach und Otterberg in die Verbandsgemeinde Otterbach-Otterberg mit Wirkung zum 1. Juli 2014.
  5. Verbandsgemeinde Westhofen und verbandsfreie Stadt Osthofen in die Verbandsgemeinde Wonnegau mit Wirkung zum 1. Juli 2014.

Weitere Fusionen im Rahmen der Freiwilligkeitsphase sind erfolgt zwischen den Verbandsgemeinden Rhens und Untermosel zur Verbandsgemeinde Rhein-Mosel,

  1. den Verbandsgemeinden Wolfstein und Lauterecken,
  2. der verbandsfreien Gemeinde Römerberg und der Verbandsgemeinde Dudenhofen,
  3. den verbandsfreien Gemeinden Altrip und Neuhofen sowie der Verbandsgemeinde Waldsee,
  4. der verbandsfreien Gemeinde Lambsheim und der Verbandsgemeinde Heßheim,
  5. den Verbandsgemeinden Kyllburg und Bitburg-Land zur Verbandsgemeinde Bitburger Land,
  6. der Verbandsgemeinde Treis-Karden zu Teilen ihrer Ortsgemeinden in die Verbandsgemeinden Cochem-Land, Kaisersesch und Kastellaun.

Durch ein Gutachten von Herrn Prof. Dr. Martin Junkernheinrich von der Technischen Universität Kaiserslautern sollten die Schwächen des bisherigen Verfahrens aufgezeigt werden. Prof. Dr. Martin Junkernheinrich hat auf einer finanzwissenschaftlich methodischen Basis zwar ein objektives und finanzwirtschaftlich begründetes Tableau für die zukünftigen Fusionen geschaffen. Dies ist ihm jedoch nur in der Weise gelungen, dass er die von ihm erkannten Schwächen der rechtlichen Bedingungen des Verfahrens in bestimmten Bereichen mit einem Korrektiv versehen hat.

Diese Korrekturen rechtlicher Vorgaben oder politisch organisatorischer Einschätzungen lassen hier und da durchaus vernünftige Ergebnisse bei Fusionen zu.

Die Landesregierung und der Landtag haben dieses Gutachten dazu verwendet, die dortigen Feststellungen für die sogenannten Zusammenschlüsse nach dem Grundsätzegesetz (KomVwRGrG) in folgenden Fällen zu regeln:

Verbandsgemeinden:

Maikammer - Edenkoben
Wallhalben - Thaleischweiler-Fröschen
Enkenbach-Alsenborn - Hochspeyer
Kröv-Bausendorf - Traben-Trarbach
Irrel - Neuerburg
Manderscheid - Wittlich-Land
Nierstein-Oppenheim - Guntersblum

Verbandsfreie Stadt - Verbandsgemeinde:

Herdorf - Daaden

Hinzu kommt der freiwillige Zusammenschluss der Stadt Bad Münster am Stein-Ebernburg mit der Stadt Bad Kreuznach mit der Folge, dass dann die Verbandsgemeinde Bad Münster am Stein-Ebernburg ohne die Stadt Bad Münster am Stein weiterbesteht. Das Land hat in der Landtags-Drucksache 16/1916 die weiteren Kommunen als von der Fusionspflicht befreit angesehen. Es stützt sich für die Beurteilung der „Ausnahme“ von der Fusionspflicht bei folgenden Verbandsgemeinden auf die Einschätzungen im Gutachten Prof. Dr. Martin Junkernheinrich.

  1. Der Verbandsgemeinde Baumholder wird ein 50%-Anteil der nicht kasernierten Soldatinnen und Soldaten, der Zivil- und Familienangehörigen der ausländischen Streitkräfte hinzugerechnet.
  2. Bei der Verbandsgemeinde Wöllstein wird eine prognostizierte positive Bevölkerungsentwicklung bis zum Jahr 2020 aufgenommen.
  3. Der Verbandsgemeinde Dierdorf wird eine besondere Wirtschafts- und Finanzkraft attestiert.
  4. Der Verbandsgemeinde Hagenbach kommt ihre Grenzlage zu Frankreich und zum Nachbarbundesland Baden-Württemberg zugute. Die ansonsten positiv bewertete „passive“ Fusionspflicht wird für die Stadt Wörth hier verneint.
  5. Bei den Verbandsgemeinden Neuerburg und Arzfeld wird auf die hohen Überschreitungen der Flächen und der Anzahl der Ortsgemeinden bei geringfügiger Unterschreitung der Einwohnerzahl von 10.000 und
  6. bei der Verbandsgemeinde Altenahr auf die geringfügige Unterschreitung der Ortsgemeinden abgestellt.

Insgesamt wird für acht verbandsfreie Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern und 55 Verbandsgemeinden ein gemeindeimmanenter Gebietsänderungsbedarf angenommen.

Fazit:

Die jetzige Umsetzung der Kommunal- und Verwaltungsreform bleibt „Stückwerk“. Kreise und kreisfreie Städte sind nicht einbezogen. Hier sollen bis 2019 zwar die Landkreise mit eingebunden werden. Kriterien, Parameter, inhaltliche und organisatorische Vorstellungen existieren bisher nicht. Dieses  „Stufenverfahren“ beeinträchtigt die kreisfreien Städte in vielerlei Hinsicht, fördert dadurch Lösungen, die nicht zukunftsgerichtet sind und verhindert damit auch Synergien einer „geordneten Lösung“ wie Verwaltungsorganisation, Aufbau, Aufgabenzuordnung und Reduzierung insgesamt, Kooperation, Beteiligung der Bürger, weiteres ehrenamtliches Engagement. Sie demontiert aber insbesondere die Finanzierung der „Selbstverwaltung“ der Gemeinden als das Demokratiemodell des 20. Jahrhunderts und der Zukunft.

So konnten die Professoren Dr. Johannes Dietlein und Dr. Dr. Markus Thiel in einem Gutachten für den Gemeinde- und Städtebund eindrucksvoll belegen, dass grundsätzlich wesentliche Zweifel an der rechtlichen und politischen Begründbarkeit dieser Vorgehensweise bestehen. Im Einzelnen kann man diese Kritik, die in einer Pressemitteilung des GStB vom 17. Dezember 2012 dargelegt ist, wie folgt zusammenfassen:

  1. Die politische Grundsatzentscheidung zugunsten einer Reform der Landes- und Kommunalverwaltung ist als solche nicht zu beanstanden. Hierzu bedarf es allerdings eines ganzheitlichen Ansatzes, der bei der Frage der Verwaltungsaufgaben beginnt (Aufgabenkritik) und dann alle Ebenen des Aufgabenvollzugs mit in den Blick nimmt und dabei vor allem die mittlere staatliche Ebene, insbesondere die Landesämter und Sonderbehörden und die untere staatliche Verwaltungsebene (die Landkreise), nicht außen vor lässt.
  2. Allein die Zusammenlegung von Gemeinden/Verbandsgemeinden und verbandsfreien Gemeinden ist kein brauchbares Konzept für eine Reform. Im Gegenteil löst das isolierte Vorgehen auf der gemeindlichen Ebene die Kontextualität der oben genannten Reformthemen auf.
  3. Die territoriale Vergrößerung von Gemeinden ist kein Allheilmittel zur Modernisierung von Verwaltungen und kann zugleich erhebliche „Nebenwirkungen“ auslösen.
    • Die These, dass größere Gemeinden automatisch effizienter arbeiten als kleinere Gemeinden, ist nicht belegt. Die Zahl z. B. von Fällen in der Sozialverwaltung wird jedenfalls nicht verringert, wenn vor der Reform 2 x 200 und nach der Reform 1 x 400 Fälle zu bearbeiten sind.
    • Die Vergrößerung von Gemeinden enthält immer auch einen Infrastrukturabbau, der gerade im ländlichen Bereich geeignet ist, die dortige demografische Schieflage zu verschärfen.
    • Die territoriale Erweiterung von Gemeinden verdünnt die Möglichkeiten bürgerschaftlicher Partizipation und schwächt damit die Idee der in Rheinland-Pfalz immer hoch gehaltenen kommunalen und ehrenamtlichen Selbstverwaltung.
  4. Rechtlich und politisch verfehlt ist die Bindung der Gemeindereformen an die veralteten Kreisgrenzen. Sie verfehlt die Intension eines ganzheitlichen Ansatzes. Es macht keinen Sinn, Kreisgrenzen für reformbedürftig zu erklären, eine vorgelagerte Gemeindereform aber eben an diese alten Kreisgrenzen zu binden. Hier mangelt es an der notwendigen Zukunftsperspektive, zugleich ergibt sich eine fehlerhafte Weichenstellung für die Suche nach freiwilligen Lösungen.
  5. Politisch und rechtlich ist die zeitlich angekündigte Staffelung der gemeindlichen Neugliederungen ein unüberbrückbarer Widerspruch zu dem gesetzlichen Ziel, die Strukturen landesweit zu reformieren. Man kann größere Räume nicht neu gliedern, indem man stückweise von Ort zu Ort vorgeht. Hier bedarf es eines geschlossenen Konzeptes. Dieses Vorgehen stößt zu Recht auf der kommunalen Ebene und insbesondere bei der Bevölkerung auf Kritik.
  6. Die Fusionsvorschläge im Gutachten Junkernheinrich zielen unter anderem nach der erklärten Zielsetzung der Gutachter auf die rein ökonomische Bewertung möglicher Zusammenschlüsse; sie können und wollen daher eine eigene gesetzgeberische Abwägung der entscheidungsrelevanten Parameter gar nicht ersetzen.
  7. Indem das Gutachten mehr als nur ausnahmsweise zu kreisgebietsüberschreitenden Zusammenlegungen rät, im Gegensatz zu den Vorstellungen der Landesregierung, belegt es inzident die Untauglichkeit des gegenläufigen Reformansatzes des Grundsätzegesetzes.
  8. Rechtliche Fragen werfen auch die Vorschläge des Gutachtens Junkernheinrich dadurch auf, dass dort durch gesetzliche Zielvorgaben, das Nivellierungsgebot oder eine passive Fusionspflicht schlicht und einfach unterstellt werden oder jedenfalls den Gebietsoptimierungsrechnungen gewissermaßen unterlegt werden, die sich in dieser Form aber durch das Grundsätzegesetz nicht verifizieren lassen.
  9. Die Auslegung der Ausnahmetatbestände des Grundsätzegesetzes im Gutachten Junkernheinrich ist zumindest tendenziell zu restriktiv. Vor allem angesichts der Tatsache, dass es sich bei den explizit genannten besonderen Gründen ausweislich der gesetzlichen Regelung lediglich um Regelbeispiele handelt, dürften mehr Verbandsgemeinden und verbandsfreie Gemeinden solche Gründe für sich in Anspruch nehmen können, als dies im Gutachten wiederum angenommen ist. Dies gilt insbesondere dann, wenn man den Leitbegriff der dauerhaften Leistungsfähigkeit wie Prof. Dr. Dr. Markus Thiel (LKRZ 8/2013, S. 320) unter dem Blickwinkel der Aufgabenwahrnehmung für die Bevölkerung betrachtet. Dazu gehören sowohl qualitativ hochwertige Aufgabenerfüllung sowie Orts-, Sach- und Bürgernähe und deren Finanzierung.
  10. Nachdem sich das Verfahren der Neugliederung nach den neuesten politischen Planungen nunmehr statt bis 2014 ohnehin bis 2019 erstrecken soll, erscheint es vorzugswürdig, anstelle eines gestückelten Vorgehens noch einmal über die grundsätzlichen Parameter nachzudenken und die sich neu ergebenden zeitlichen Spielräume für freiwillige Lösungen im Rahmen eines nachgebesserten Reformrahmens zu nutzen.
  11. Gemeindliche und damit gebietliche Reformen brauchen die Akzeptanz der Bevölkerung. Diese Akzeptanz kann nur durch Versachlichung und Transparenz der Entscheidungsgrundlagen herbeigeführt werden. Nur eine ernsthafte Berücksichtigung des Bevölkerungswillens lässt hier auch für die Zukunft eine Anerkennung möglich erscheinen.

Konsequenz:

Derzeit neun der jetzt durch Einzelgesetze zur Fusion verpflichteten Kommunen haben entschieden, den Klageweg zu beschreiten. Dies wiederum hat die Vorbereitung der Kommunalwahlen beeinträchtigt. Denn es ist schwierig, wenn Partner einer Fusion, die sie nicht wollen, auf der Ebene der Parteien gemeinsame Listen für einen Verbandsgemeinderat aufstellen, den sie eigentlich nicht wollen. So wird es denjenigen, die sich ehrenamtlich politisch und nicht nur im Rahmen einer kurzfristigen „Bürgerbeteiligung“ engagieren, mehr als schwer gemacht.

Prof. Dr. Johannes Dietlein (LKRZ 8/2013, S. 317) fordert deshalb ein normatives Nachsteuern, eine „Reform der Reform“ und für die Gemeinden die Möglichkeit, die neuen Optionen kreisübergreifender Modelle jetzt nochmals zu diskutieren und neue Möglichkeiten zu erarbeiten.