Kommunal- und Verwaltungsreform - Position des Städtetags

Der Städtetag Rheinland-Pfalz hat wie die beiden anderen kommunalen Spitzenverbände von Beginn der Maßnahmen zur Durchführung einer Kommunal- und Verwaltungsreform an die Notwendigkeit der Einhaltung einer Reihenfolge von Aufgabenkritik, Funktionalreform und erst als letzten Schritt einer Klärung einer eventuellen territorialen Neuordnung formuliert. Die beiden Landesgesetze zur Kommunal- und Verwaltungsreform sowie die auf deren Grundlage getroffenen Maßnahmen zur Umsetzung von Fusionen und Eingliederungen von Verbandsgemeinden und verbandsfreien Gemeinden tragen dem nicht Rechnung. Die Beschränkung des gesetzgeberischen Ansatzes auf die genannten Arten von Gebietskörperschaften und das Unterbleiben einer aufgabenkritischen Untersuchung und einer Prüfung sachgerechter funktionaler Aufgabenzuordnungen im Vorfeld hat der Städtetag stets kritisiert. Gleiches gilt für die in den bisherigen Maßnahmen zum Ausdruck kommende Philosophie einer Fixierung auf die Kategorie von Gemeindeverbänden. Stattdessen muss nach Auffassung des Städtetages eine Betrachtungsweise von der Basis der kommunalen Selbstverwaltung aus angewendet werden. Das bedeutet konkret, dass immer erst eine Prüfung erfolgen muss, inwieweit eine Aufgabe auf der örtlichen - d. h. städtischen oder gemeindlichen - Ebene wahrgenommen werden kann, bevor überhaupt eine Aufgabenübertragung auf einen Gemeindeverband, insbesondere einen Landkreis, in Erwägung gezogen wird. Nur dieser Ansatz wird der verfassungsrechtlich geschützten kommunalen Selbstverwaltung gerecht. Bislang wurde eine regionalbezogene Funktion der Verwaltungen von Städten gar nicht erst in Erwägung gezogen. Gerade aber die kreisfreie Stadt ist die idealtypische Form einer kommunalen Gebietskörperschaft mit umfassend verfassungsrechtlich geschützter kommunaler Selbstverwaltung. Forderungen nach Einkreisungen müssen sich an diesem Maßstab messen lassen.

Darüber hinaus werden durch die bisher vollzogenen Maßnahmen die Städte zwar nicht unmittelbar in ihrem Bestand angetastet, aber durch die Schaffung großer Verbandsgemeinden um die Städte herum ohne Gesamtkonzeption, die auch die Bedeutung und Funktion der zentralen Orte berücksichtigen würden, in ihren Grenzen gefesselt und in ihren Entwicklungsmöglichkeiten beschränkt.

Der Städtetag hat im bisherigen Verfahren zur Umsetzung der Kommunal- und Verwaltungsreform stets darauf hingewiesen, dass Städte in der Lage und bereit sind, Aufgaben für ihr jeweiliges Umland wahrzunehmen. Eine Verwaltungsreform muss sich nach Auffassung des Städtetages an der Ausrichtung der Lebensverhältnisse der Bevölkerung orientieren und im Ergebnis die Deckungsgleichheit der Verwaltungsstrukturen mit der Ausrichtung dieser Lebensverhältnisse ermöglichen. In der bisherigen Diskussion wurde die Position der Städte häufig dahingehend verkürzt, sie strebten ausschließlich die Eingemeindung von Umlandgemeinden an. Dies aber entspricht nicht der Auffassung des Städtetages, die vielfältigere Möglichkeiten der Gestaltung kommunaler Zuständigkeiten im Umland der Städte beinhaltet. Es können nicht für alle Teile des Landes die gleichen Lösungen zielführend sein. Die Strukturen der verschiedenen Regionen des Landes sind so unterschiedlich, dass sie jeweils individueller Untersuchung und Entscheidung für die bestgeeignete Verwaltungsgliederung bedürfen; die Entwicklung eines einheitlichen Rasters für das Gebiet des gesamten Landes ist nach Auffassung des Städtetages kaum möglich.

In Regionen mit vorhandener starker Zentrenorientierung und einem flächenmäßig nicht zu großen Umland stellt sich die Stadt-Umland-Problematik in besonders ausgeprägter Form dar. Für Fälle dieser Art kommt nach Auffassung des Städtetages Rheinland-Pfalz das Modell eines „Stadtkreises“ als zielführende kommunale Organisationsform in Betracht. Für im Umland der Städte gelegene kleinere Kommunen, die bestimmte Aufgaben unstreitig nicht selbst wahrnehmen können, kann die benachbarte Stadt mit ihrer kommunalen Infrastruktur die überörtliche Aufgabenerfüllung für solche Kommunen wahrnehmen.

Dieser Denkansatz hätte zur Folge, dass die Aufgaben, die für die Umlandgemeinden bislang ohnehin von Gemeindeverbänden wahrgenommen werden, zukünftig von einer Zentral-Stadt erfüllt werden. Der Gemeindestatus der jeweiligen Umlandgemeinde bliebe bei dieser Konstellation erhalten.

Aufgrund der Feststellung, dass keine der vom Städtetag Rheinland-Pfalz vertretenen Grundforderungen an eine Verwaltungsreform durch die bislang konkret durchgeführten Maßnahmen, insbesondere die durch Gesetz verfolgten Fusionen von Verbandsgemeinden und verbandsfreien Gemeinden, als erfüllt angesehen werden können, hatte der Städtetag zuletzt im Dezember 2012 gegenüber dem damaligen Ministerpräsidenten die unveränderte Forderung erhoben, dass eine Kommunalreform im Sinne einer Neugliederung kommunaler Gebietskörperschaften auf der Grundlage einer Analyse der Ausrichtung der Lebensverhältnisse der Bevölkerung unter Einbeziehung aller Gruppen von Gebietskörperschaften erfolgen muss. Deswegen wurde dies mit der konkreten Forderung verbunden, das Land solle das gegenwärtige Verfahren zur Durchführung einer Kommunal- und Verwaltungsreform umgehend beenden, um sodann unter Einbeziehung aller kommunalen Gebietskörperschaften einen Dialog zur Durchführung einer umfassenden Verwaltungsreform aus einem Guss zu beginnen.

Soweit im Mai 2013 eine Ankündigung des SPD-Fraktionsvorsitzenden im Landtag erfolgte, bei der Kommunal- und Verwaltungsreform den Fokus auf die Stadt-Umland-Problematik lenken zu wollen, wurde dies vom Städtetag als Bereitschaft der Landespolitik zur Verbreiterung der Diskussion bewertet. Allerdings muss aus Sicht der Städte die Stadt-Umland-Problematik im Rahmen einer echten Kommunalreform unbedingt gelöst werden, dabei darf die Thematik nicht auf bloße Finanzierungsfragen reduziert werden. Wenn von den genannten Äußerungen eine Öffnung der Diskussion auch für Ansätze zu neuartigen Verwaltungsstrukturen in Rheinland-Pfalz ausgehen würde, wäre dies außerordentlich zu begrüßen. Allerdings bedürfen Vorschläge für neue Strukturen im Umland der Städte einer sorgfältigen Prüfung und Abwägung.

Autor: Dr. Wolfgang Neutz Drucken voriges Kapitel nächstes Kapitel