Rechtsformen in der Daseinsvorsorge; interkommunale Zusammenarbeit

Die Bestrebungen, auch die Aufgaben der Daseinsvorsorge dem Markt und dem Wettbewerb zu unterwerfen und somit die bisherigen öffentlichen Dienstleistungsmonopole grundsätzlich in Frage zu stellen, sind vielfältig. Durch wirtschaftliche Konkurrenz erhofft man sich Effizienzverbesserungen und nicht zuletzt Preissenkungen. Alle Versuche, dies auch im Bereich der Wasserwirtschaft durchzusetzen, sind bisher gescheitert. Vor allem in Deutschland festigt sich seit Jahren die mehrheitliche Position einer Ablehnung jeglicher Liberalisierung im Bereich der Wasserwirtschaft. Die geltende Rechtslage, wonach sowohl für die Abwasserbeseitigung als auch für die Wasserversorgung die Privatisierung der Aufgabe (materielle oder „echte“ Privatisierung) ausgeschlossen ist, hat daher Bestand.

Genauso gefestigt ist aber auch das Ziel, die Weiterentwicklung bzw. Modernisierung der Strukturen der öffentlichen Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung voranzutreiben zu wollen. Man wird also davon ausgehen müssen, dass die öffentliche Hand künftig vermehrt gefordert ist, ihre wirtschaftliche Konkurrenzfähigkeit bzw. ihre effektive und erfolgreiche Aufgabenerledigung zu rechtfertigen. Ein Ansatz ist insbesondere das Benchmarking, um damit einen „Quasi-Wettbewerb“ zu erreichen. Dieser Ansatz wird in Rheinland-Pfalz im Rahmen des gemeinsamen Projekts „Benchmarking Wasserwirtschaft Rheinland-Pfalz“ umgesetzt.11

Angesichts der in Rheinland-Pfalz überwiegend kleinteiligen Strukturen der öffentlichen Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung besteht zum Teil in der Tat Handlungsbedarf, um die Leistungsfähigkeit zu stärken, die Wirtschaftlichkeit zu verbessern, die Fachkunde zu steigern und die Qualitätssicherung und Versorgungssicherheit zu optimieren.

Hierzu gibt es im Rahmen der geltenden Rechtsordnung vielfältige Ansätze. Eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen den Aufgabenträgern bzw. ihrer Eigenbetriebe ist genauso denkbar wie bestimmte Privatisierungsmodelle. Kooperationsmodelle können mit oder ohne tief greifende organisatorische Änderungen erfolgen. Neue Organisationsformen sind nach öffentlich-rechtlichem oder privatrechtlichem Muster möglich.

Die Übertragung der Betriebsführung ist die wichtigste Form der sogenannten funktionalen Privatisierung, d. h. der Übertragung der Durchführung von Aufgaben auf (private oder öffentliche) Dritte bzw. die Heranziehung von Erfüllungsgehilfen. Der Betriebsführungsvertrag kann, je nach Partner, öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ausgestaltet sein. Die Gemeinde oder der Eigenbetrieb überträgt dabei einer öffentlich-rechtlichen Organisation oder einem privaten Unternehmen die Betriebsführung eines oder mehrerer kommunaler Unternehmen für Rechnung und im Namen der Gemeinde bzw. des kommunalen Eigenbetriebs. Der Betriebsführer erhält dafür ein Entgelt und den Ersatz seiner Aufwendungen. Die Gemeinde bleibt Eigentümerin der Anlagen. Die Betriebsführung kann sich auf die vollständige Aufgabendurchführung erstrecken oder nur auf Teilfunktion beschränken, z. B. auf die kaufmännische Werkleitung oder auf die Unterhaltung der Anlagen oder auf die Beitrags- und Gebührenrechnung, um nur einige Beispiele zu nennen. Bei der Übertragung von Teilfunktionen verlangen Betriebsführungsmodelle eine außerordentlich exakte Abgrenzung der übertragenen Aufgaben. Betriebsführungsverträge unterliegen der Ausschreibungspflicht gemäß VOL.

Betreibermodelle sind eine besondere Ausprägung des privaten Erfüllungsgehilfen zur Erledigung einer öffentlich-rechtlichen Aufgabe. Der Betreiber plant, finanziert, baut und betreibt die notwendigen Einrichtungen. Die Anlagen stehen im Eigentum des Betreibers, werden aber von der Gemeinde als öffentliche Einrichtung gewidmet. Die Entgelthoheit bleibt bei der Gemeinde. Der Betreiber erhält von der Kommune für seine Leistungen eine einmalige oder laufende Vergütung. Das laufende Entgelt, das der Betreiber bekommt, besteht meist aus einem Grundpreis und einem Arbeitspreis. Die Gemeinde erhebt von den Benutzern Gebühren, in die sie, neben dem Entgelt, das sie an den Betreiber zahlt, auch eigenen Aufwand einkalkuliert. Die hoheitlichen Tätigkeiten wie Festsetzung der Abgaben, Widerspruchsbearbeitung usw. bleiben bei der kommunalen Gebietskörperschaft. Betreibermodelle unterliegen ebenfalls der Ausschreibungspflicht gemäß VOL.

Eine sich immer weiter etablierende Form der interkommunalen Zusammenarbeit ist die gemeinsame Anstalt des öffentlichen Rechts (AöR), die seit 2006 im Gesetz über die Kommunale Zusammenarbeit aufgenommen ist.12 Auch für den Bereich der Wasserwirtschaft bietet diese Rechtsform die größte Flexibilität, ohne dabei den öffentlich-rechtlichen Charakter und die kommunalen Steuerungsmöglichkeiten aufzugeben. Die AöR vereint in sich die Vorteile eines Eigenbetriebes mit denen einer GmbH. Sie ermöglicht es, anders als die privatrechtlichen Rechtsformen, die Steuerfreiheit im Bereich der Abwasserbeseitigung zu erhalten. Von besonderer praktischer Bedeutung ist die Option, nicht nur eine gemeinsame AöR neu zu gründen, sondern auch bestehende Eigen- oder Regiebetriebe in eine neue gemeinsame AöR zu verschmelzen. Von diesem Ansatz wird in Rheinland-Pfalz daher zunehmend Gebrauch gemacht. Darüber hinaus wird über wasserwirtschaftliche Aufgaben hinaus die Möglichkeit eröffnet, weitere Betriebe sowohl gewerblicher Art als ach aus dem hoheitlichen Bereich (z. B. Bauhof, Fuhrpark, Friedhöfe, Feuerwehr) auf eine gemeinsame AöR zu übertragen.


11)   Siehe unter www.wasserbenchmarking-rp.de

12)   Hierzu wird auf die ausführliche Darstellung in dem Beitrag „Gemeindewirtschaft“ (s. hier S. 480) verwiesen.

Autor: Dr. Barbara Manthe-Romberg, Dr. Thomas Rätz Drucken voriges Kapitel nächstes Kapitel