Duales System (Verpackungsverordnung)

Durch die im Juni 1991 verabschiedete Verpackungsverordnung (VerpackV) sollten die produzierende Wirtschaft und der Handel in finanzieller und tatsächlicher Hinsicht unmittelbar für die Vermeidung, die Wiederverwendung und die Verwertung von Verpackungen in die Verantwortung genommen werden. Abfallwirtschaftliches Ziel dieser Verordnung ist die Reduzierung und Vermeidung von Verpackungsabfällen durch eine Beschränkung der Verpackungen nach Volumen und Gewicht, die Ermöglichung der Wiederbefüllung und schließlich die stoffliche Verwertung im Rahmen fehlender Wiederbefüllungsmöglichkeiten.

Ursprünglich sah die Verordnung eine grundsätzliche Rücknahmepflicht der Hersteller und Vertreiber für Transportverpackungen, Umverpackungen und Verkaufsverpackungen vor. Diese Rücknahmeverpflichtung entfiel für solche Hersteller und Vertreiber, die sich an einem System beteiligten, das flächendeckend eine regelmäßige Abholung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim Endverbraucher oder in der Nähe des Endverbrauchers gewährleistete.

Zur Schaffung eines derartigen Rücknahmesystems wurde durch die Verpackungsindustrie und den Handel die „Duales System Deutschland GmbH“ (DSD) gegründet. In der Öffentlichkeit ist dieses Unternehmen vor allem bekannt geworden durch das auf den Verkaufsverpackungen verwendete Zeichen „Grüner Punkt“ und den als Sammelgefäß verwendeten „Gelben Sack“.

Durch die am 1. Januar 2009 in Kraft getretene Fünfte Novelle der Verpackungsverordnung wurde die sog. „Selbstentsorgung“, d. h. die Rücknahme von Verpackungen am Ort des Handels eingeschränkt auf Verpackungen, die im gewerblichen Bereich anfallen. Die Hersteller und Vertreiber, die mit Ware befüllte Verkaufsverpackungen in Verkehr bringen, die typischerweise beim privaten Endverbraucher anfallen, haben sich nunmehr zur Gewährleistung der flächendeckenden Rücknahme dieser Verkaufsverpackungen an einem oder mehreren Systemen zur Abholung von Verkaufsverpackungen beim privaten Endverbraucher und anschließender Verwertung anzuschließen.

Bis zum Anfang des Jahres 1993 hatten in Rheinland-Pfalz alle abfallentsorgungspflichtigen Gebietskörperschaften Abstimmungserklärungen oder sogar Leistungsverträge mit DSD abgeschlossen. Mit Freistellungsbescheid vom 15. Dezember 1992 traf das Ministerium für Umwelt die Feststellung, dass in Rheinland-Pfalz ein System gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV eingerichtet ist.

Im Laufe der Zeit sind mehrere weitere Betreiber dualer Systeme in den Markt eingetreten. Diese haben keine eigenen Erfassungssysteme für die Verpackungen aufgebaut, sondern benutzen das Erfassungssystem der DSD GmbH mit. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs steht ihnen ein Anspruch auf Mitbenutzung des Systems der DSD zu. Derzeit sind in Rheinland-Pfalz neben DSD neun weitere Unternehmen als duale Systeme zugelassen.

Die dualen Systeme haben sich an einer sog. „Gemeinsamen Stelle“ zu beteiligen. Dieser Stelle, an der ausschließlich die Systembetreiber mitwirken, obliegt insbesondere die Ermittlung der den einzelnen Systemen anteilig zuzuordnenden Verpackungsmengen im Gebiet eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, die Aufteilung der sog. Nebenentgelte und die wettbewerbsneutrale Koordination der Ausschreibungen.

Bei den Verpackungsstoffen, die durch die Dualen Systeme erfasst werden, handelt es sich nicht um der Überlassungspflicht gegenüber den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern unterfallende Abfälle (§ 17 Abs. 2 Nrn. 1, 2 Krw-/AbfG). Die Einsammlung, Sortierung und Verwertung dieser Stoffe erfolgt außerhalb der kommunalen Abfallentsorgung und ist - mit Ausnahme der Normierung des Ausschlusses von der kommunalen Entsorgung (§ 20 Abs. 2 Satz 1 KrWG) - nicht der Regelung durch kommunale Satzungen zugänglich.

In der Öffentlichkeit ist insoweit teilweise ein falscher Eindruck entstanden, weil die Einsammlung der Stoffe aus DSD-Gefäßen (Gelber Sack oder Gelbe Tonne) in einer Reihe von kreisfreien Städten und Landkreisen durch die Abfuhrfahrzeuge der entsorgungspflichtigen Körperschaften durchgeführt wird. Dies erfolgt allerdings nur im Rahmen privatrechtlicher Verträge dieser Städte und Kreise mit DSD. Die Gebietskörperschaften haben insoweit keine andere Stellung als private Entsorger, die in gleicher Weise für DSD tätig werden. Allerdings hat diese Tätigkeit gegen Entgelt einen gewissen gebührendämpfenden Effekt.

Die Erfassung der Verpackungsmaterialien und stoffgleicher anderer Materialien in den DSD-Gefäßen führte zu einer Reduzierung des Abfallvolumens in den Restabfallgefäßen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger - ohne dass in Rheinland-Pfalz eine signifikante Erhöhung des Wiederverwertungsanteils zu verzeichnen gewesen wäre. Zum Teil wurde dem Bürger suggeriert, aufgrund des Rückgangs der von den Kommunen zu entsorgenden Abfälle könne er mit einer deutlichen Senkung der öffentlichen Entsorgungsgebühren rechnen.

Hierbei wurde einerseits außer Acht gelassen, dass Abfallentsorgung von einem sehr hohen Fixkostenanteil geprägt ist und dass zum anderen die Leistungen der Dualen Systeme keineswegs umsonst erbracht werden. Die Besonderheit liegt insoweit nur darin, dass dem Bürger die Kostenbelastung durch die Dualen Systeme nicht unmittelbar bewusst wird, weil keine Rechnung und kein Gebührenbescheid zugestellt wird, sondern das entsprechende Entgelt pro Verpackung im Kaufpreis, der an der Ladenkasse entrichtet wird, enthalten ist.

Nach eigenen Angaben von DSD  aus dem ersten Halbjahr 2003 beträgt diese Belastung ca. 23,- Euro/Einwohner/Jahr. Dieser Wert ist den Kosten der bei den kommunalen Trägern verbliebenen Abfallentsorgung gegenüberzustellen bzw. zur Errechnung der jährlichen Gesamtbelastung des Bürgers diesen hinzuzurechnen.

Autor: Jürgen Hesch, Dr. Wolfgang Neutz Drucken voriges Kapitel nächstes Kapitel