Umfang der kommunalen Zuständigkeit

Eine Legaldefinition des Abfallbegriffs enthält  § 3 Abs. 1 KrWG. Das Kreislaufwirtschaftsgesetz übernimmt damit den Abfallbegriff der Europäischen Abfallrahmenrichtlinie (2008/98/EG). Auch findet sich hier die gesetzliche Festlegung der Unterscheidung in Abfälle zur Verwertung und Abfälle zur Beseitigung. Diese Begriffe sind damit bundesrechtlich abschließend vorgegeben. Aufgrund dessen kann eine anderweitige Festlegung des Abfallbegriffs weder vom Land noch von den kommunalen Gebietskörperschaften vorgenommen werden.

Auch unter Geltung des KrWG bestehen Entsorgungspflichten der öffentlichen Hand. Gegenüber der bis Oktober 1996 geltenden Rechtslage sind diese aber deutlich reduziert. War früher die Entsorgungspflicht grundsätzlich uneingeschränkt den entsorgungspflichtigen Körperschaften, also den Landkreisen und kreisfreien Städten, zugewiesen, so sind die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gemäß § 20 Abs. 1 KrWG nur noch verpflichtet, die in ihrem Gebiet angefallenen und überlassenen Abfälle aus privaten Haushaltungen und Abfälle zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen zu entsorgen. Mit den Entsorgungspflichten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger korrespondieren Überlassungspflichten der Erzeuger und Besitzer von Abfällen, die in § 17 KrWG geregelt sind.

Abfälle zur Beseitigung und zur Verwertung aus privaten Haushaltungen unterliegen grundsätzlich der Überlassungspflicht. Allerdings gilt diese Überlassungspflicht nur, soweit die Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen zu einer Verwertung nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Durch diese Regelung sollte der Vorrang der Verwertung auch für private Haushaltungen normiert werden. Klassischer Fall der Eigenverwertung (definiert als „Verwertung auf den von ihnen [Abfallbesitzer] im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken“)  ist die Kompostierung von geeigneten Bio-Abfällen auf dem eigenen Grundstück. Auch bei der Eigenverwertung müssen die privaten Haushaltungen die Anforderungen des Gesetzes an die Verwertung von Abfällen einhalten; d. h. es müssen beispielsweise entsprechende Flächen oder Einrichtungen zur Verfügung stehen, die eine Eigenkompostierung überhaupt ermöglichen. Um die notwendige Kontrolle der Einhaltung der Bestimmungen zu gewährleisten, sieht § 19 Abs. 1 KrWG ein Recht zum Betreten des Grundstücks zum Zweck des Einsammelns und zur Überwachung der Getrennthaltung und Verwertung von Abfällen vor.

Die Überlassungspflicht besteht weiter nicht für Abfälle,

  • die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht aufgrund einer Rechtsverordnung nach §§ 24, 25 KrWG unterliegen (Beispiel: Gelber Sack des Dualen Systems), soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger an der Rücknahme mitwirken;
  • die in Wahrnehmung der Produktverantwortung von den Herstellern oder Vertreibern freiwillig zurückgenommen werden und diesen ein Freistellungs- oder Feststellungsbescheid erteilt worden ist;
  • die durch gemeinnützige Sammlung verwertet werden,
  • die durch gewerbliche Sammlung verwertet werden (dazu weiter unten).

Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushaltungen (also insbesondere aus Gewerbe und Industrie) haben diese grundsätzlich ebenfalls an die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (Landkreise und kreisfreie Städte) zu überlassen. Diese Pflicht besteht allerdings nur, soweit die Erzeuger und Besitzer dieser Abfälle zur Beseitigung diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen oder trotz Vorhandenseins eigener Anlagen überwiegende öffentliche Interessen eine Überlassung erfordern. Für Abfälle zur Verwertung aus diesen Herkunftsbereichen besteht dagegen keine Überlassungspflicht.

Für die Abgrenzung der Abfälle zur Verwertung von Abfällen zur Beseitigung kommt der Rechtsprechung des EuGH (Entscheidung vom 27. Februar 2002 „ASA Bergversatz“ und Entscheidungen vom 13. Februar 2003 „Belgische Zementfabriken“ und „Luxemburg“) zentrale Bedeutung zu. Maßgebliches Kriterium ist nach Auffassung des Gerichtshofs, ob die Abfälle durch die jeweilige Entsorgungsmaßnahme einem sinnvollen Hauptzweck zugeführt werden. Bei einer Verbrennung in Hausmüllverbrennungsanlagen soll es sich grundsätzlich um Beseitigung handeln, weil der Hauptzweck der Entsorgungsmaßnahme hierauf gerichtet sei. Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung sind mittlerweile verschiedene Urteile nationaler Verwaltungsgerichte mit konkretisierenden Aussagen ergangen.

Die am 1. Januar 2003 in Kraft getretene Gewerbeabfallverordnung ist ein Versuch, in der Praxis vielfach aufgetretene Scheinverwertungen gewerblicher und industrieller Abfälle sowie die damit einhergehende Umgehung der Überlassungspflicht gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu begrenzen.

Die Gewerbeabfallverordnung regelt deshalb erhöhte Anforderungen an die Verwertung von gewerblichen Siedlungsabfällen sowie von bestimmten Bau- und Abbruchabfällen. Sie verpflichtet die Erzeuger und Besitzer von gewerblichen Siedlungsabfällen zur getrennten Sammlung von Papier, Pappe, Glas, Kunststoffen, Metallen und bestimmten biologisch abbaubaren Abfällen. Diese Trennungspflicht gilt auch für das Lagern, das Einsammeln, die Beförderung und die Verwertung dieser Abfallfraktionen.

Allerdings gelten diese Pflichten nicht uneingeschränkt, vielmehr gibt es unter bestimmten Voraussetzungen Ausnahmen. Die bedeutsamsten dieser Ausnahmen besagen, dass gewerbliche Siedlungsabfälle ohne vorherige Sortierung und Aufbereitung (unter Ausschluss bestimmter Stoffe) einer Vorbehandlungsanlage oder energetischer Verwertung zugeführt werden dürfen. Vorbehandlungsanlagen für gewerbliche Siedlungsabfälle müssen seit 2005 eine Verwertungsquote von 85 % erfüllen und nachweisen. Im Fall der Nichterreichung dieser Quoten handelt es sich bei dem Abfallgemisch insgesamt um Abfall zur Beseitigung mit der Verpflichtung zur Überlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger.

Zentraler Gegenstand der Erörterungen im Rahmen der Vorbereitungen zur Umsetzung der Gewerbeabfallverordnung war die Einführung der so genannten „Pflichtrestmülltonne“ für Gewerbe und Industrie. Die Gewerbeabfallverordnung stellt insoweit eine ausdrückliche Rechtsgrundlage für die Verpflichtung der Betriebe zur Vorhaltung eines Restmüllgefäßes bereit. Städtetag Rheinland-Pfalz und Landkreistag Rheinland-Pfalz haben ihren Mitgliedern zur Umsetzung konkrete Empfehlungen in Form von entsprechenden Ergänzungen des gemeinsam herausgegebenen Musters einer Abfallsatzung gegeben. Änderungen der Muster-Gebührensatzungen waren hingegen nicht erforderlich.

Städtetag Rheinland-Pfalz und Landkreistag Rheinland-Pfalz  haben zur satzungsrechtlichen Umsetzung einen anderen Ansatz gewählt als die Bundesvereinigung der Kommunalen Spitzenverbände und soweit erkennbar die Kommunalen Spitzenverbände in den anderen Bundesländern, indem sie dem Konsensprinzip vorrangige Bedeutung eingeräumt haben. Dieses besagt, dass die Zumessung des Volumens des Restabfallbehältnisses auf der Grundlage der Angaben der jeweiligen Betriebe erfolgt, sofern diese Daten schlüssig und nachvollziehbar sind. Nur wenn dies nicht festgestellt werden kann, wird die Zumessung des Gefäßvolumens anhand der in die Muster-Abfallsatzung aufgenommenen Tabelle vorgenommen. In der Praxis hat sich diese Verfahrensweise bisher sehr bewährt.

Der Bundesgesetzgeber hat den kommunalen Trägern der Abfallentsorgung für verschiedene Arten von Abfällen die Möglichkeit zum Ausschluss von der Entsorgung zur Verfügung gestellt. Wie nach früherem Recht können die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auch weiterhin Abfälle zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushaltungen von ihrer Entsorgung ausschließen, soweit diese nach Art, Menge oder Beschaffenheit nicht mit den in Haushaltungen anfallenden Abfällen beseitigt werden können. Diese bundesgesetzliche Bestimmung legt fest, dass sich der Umfang der kommunalen Pflichtigkeit nach dem Willen des Gesetzgebers zwingend nur auf Hausmüll und hausmüllähnliche Abfälle erstreckt. Berücksichtigt wird damit, dass die Entsorgung bestimmter industrieller und gewerblicher Abfälle von den kommunalen Gebietskörperschaften nicht geleistet werden kann, sei es, dass die vorhandenen Einrichtungen nicht ausreichen, sei es, dass die Bereitstellung entsprechender Kapazitäten den kommunalen Haushalt überlasten würden. Für von der kommunalen Entsorgung ausgeschlossene Abfälle verbleibt es bei der Entsorgungspflicht der Erzeuger oder Besitzer dieser Abfälle; auch gilt insoweit der grundsätzliche Vorrang der Verwertung vor der Beseitigung.

Die Möglichkeit des Ausschlusses von der Entsorgung ist auch gegeben, soweit Abfälle der Rücknahmepflicht aufgrund einer nach §§ 25, 26 KrWG erlassenen Rechtsverordnung unterliegen und entsprechende Rücknahmeeinrichtungen tatsächlich zur Verfügung stehen (§ 20 Abs. 2 Satz 1 KrWG). Diese Ausschlussmöglichkeit betrifft sowohl Abfälle aus Haushaltungen als auch Abfälle aus anderen Herkunftsbereichen.

Darüber hinaus besteht für Abfälle zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushaltungen auch die Möglichkeit eines Ausschlusses von der Entsorgung, wenn die Sicherheit der umweltverträglichen Beseitigung im Einklang mit dem Abfallwirtschaftsplan des Landes durch einen anderen Entsorgungsträger oder Dritten gewährleistet ist (§ 20 Abs. 2 Satz 2 Krw-/AbfG).

Ein Ausschluss von der kommunalen Abfallentsorgung kann sich auch nur auf bestimmte Phasen der Abfallentsorgung, wie beispielsweise das Einsammeln und Befördern erstrecken.

Kraft Gesetzes von der kommunalen Entsorgung ausgeschlossen sind Sonderabfälle (§ 4 Abs. 4 Satz 1, § 8 Abs. 4 LKrWG). Allerdings sind die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur Annahme von Problemabfällen aus Haushaltungen und von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen zur Beseitigung verpflichtet, soweit diese in haushaltsüblichen Mengen anfallen (§ 4 Abs. 3 LKrWG).

Die Einzelheiten und Konkretisierungen der gesetzlichen Vorgaben hinsichtlich der Ziele, Maßnahmen, Standorte und Methoden ergeben sich aus dem Abfallwirtschaftsplan (Teilplan Kommunale Abfallwirtschaft) des Landes (§ 12 LKrWG) und den Abfallwirtschaftskonzepten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, die nach dem neuen Landeskreislaufwirtschaftsgesetz zum 31.12.2014 der zuständigen Behörde vorzulegen und spätestens alle fünf Jahre fortzuschreiben sind (§ 6 LKrWG).

Autor: Jürgen Hesch, Dr. Wolfgang Neutz Drucken voriges Kapitel nächstes Kapitel