Öffentlicher Zweck (§ 85 Abs. 1 Nr. 1 GemO)

Grundvoraussetzung wirtschaftlicher Betätigung der Kommunen ist die damit verfolgte Erfüllung eines öffentlichen Zwecks. Der öffentliche Zweck ist die zentrale kommunalrechtliche Legitimationsgrundlage für die Kommunalwirtschaft. Sein Erfordernis legt die Kommunalwirtschaft auf Gemeinwohlbelange fest. Notwendig ist, dass die wirtschaftliche Betätigung durch einen öffentlichen Zweck gerechtfertigt ist.

Die Leistungen und Lieferungen der kommunalen Unternehmen müssen im Aufgabenbereich der Gemeinde liegen und eine im öffentlichen Interesse gebotene Versorgung der Einwohner zum Ziel haben. In diesem Sinne ist jede gemeinwohlorientierte, im öffentlichen Interesse der Einwohner liegende Zielsetzung, also die Wahrnehmung einer sozial-, gemeinwohl-, und damit einwohnernützigen Aufgabe ein öffentlicher Zweck. Der Begriff ist nicht eng auf die klassischen Bereiche der Versorgung der Einwohner oder auf den Bereich der Daseinsvorsorge zu beschränken, sondern für die Bedürfnisprüfung der Einwohner und der Gemeinden kommen Leistungen und Lieferungen auf den verschiedensten Lebens- und Aufgabengebieten in Betracht. Die Gemeinwohlbelange lassen sich nicht umfassend umschreiben.

Wegen der Unsicherheiten einer positiven Bestimmung der öffentlichen Zwecksetzung bietet es sich häufig an, eine negative Abgrenzung vorzunehmen. Stets muss nämlich die Leistung des Unternehmens selbst, sein Güter- oder Dienstleistungsangebot unmittelbar und nicht nur mittelbar sein Gewinn, Ertrag oder eine sonstige Nebenwirkung dem Wohl der Gemeindebürger dienen, insbesondere einen Versorgungsbedarf decken. Rein erwerbswirtschaftlich-fiskalische Unternehmen der Gemeinden sind nicht zulässig. Der öffentliche Zweck ist also gemeinwohldienlich, einwohnernützig und gemeindebezogen zu bestimmen. Als Kriterien oder Indizien für das Vorliegen eines öffentlichen Zwecks können herangezogen werden die mit der kommunalwirtschaftlichen Betätigung verfolgte Sicherung des Bedarfs der Gemeinde und besonders ihrer Einwohner, des ortsansässigen Gewerbes und der Industrie mit öffentlichen Versorgungs- und Dienstleistungen, Unterstützung der gemeindlichen Entwicklungs- und Bauleitplanung, der Siedlungspolitik und der Stadterneuerung, die Berücksichtigung sozialer Belange und Bedürfnisse der Leistungsempfänger, die Wahrung des Einflusses auf die örtliche Versorgung gegenüber Großunternehmen sowie die Überwachung örtlicher Monopole zur Verhinderung von Missbräuchen durch überhöhte Preise und ungünstige Bedingungen, Beseitigung sozialer und anderer unzuträglicher Missstände, Notwendigkeit objektiver und neutraler Aufgabenwahrnehmung und vieles mehr.

Nicht ausgeschlossen ist damit aber, dass die Gemeinde mit einer Nebentätigkeit zu einer von einem öffentlichen Zweck getragenen Haupttätigkeit Gewinne erzielt, wenn sie dadurch vorhandene, sonst brachliegende, aber noch benötigte Kapazitäten ausnutzt. Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz hat darüber hinaus festgestellt, dass die marktgerechte Ergänzung der angestammten Tätigkeitsfelder kommunaler Unternehmen zulässig ist, soweit es sich um unwesentliche Erweiterungen handelt.

Der Begriff des öffentlichen Zwecks ist ein unbestimmter Rechtsbegriff. Bei der Entscheidung, ob ein öffentlicher Zweck gegeben ist, ist eine Einbeziehung sämtlicher Umstände des Einzelfalles in den Prüfungs- und Abwägungsprozess erforderlich. Die Bewertung hat den heutigen wirtschaftlichen Verhältnissen und den heutigen kommunalen Aufgabenstellungen Rechnung zu tragen. Zu berücksichtigen sind auch Veränderungen der tatsächlichen Lebensverhältnisse, der Funktionswandel der Gemeinden sowie die Herausbildung neuer Schwerpunkte innerhalb des gemeindlichen Aufgabenspektrums. Für die Entscheidung, ob ein öffentlicher Zweck eine bestimmte kommunalwirtschaftliche Betätigung rechtfertigt, steht der Gemeinde ein weiter Beurteilungsspielraum in Form einer kommunalpolitischen Einschätzungsprärogative zu. Es handelt sich um eine Frage sachgerechter Kommunalpolitik, die sehr stark von Zweckmäßigkeitsüberlegungen bestimmt sein kann. Durch die Kommunalaufsichtsbehörden und die Verwaltungsgerichtsbarkeit sind derartige Entscheidungen nur sehr eingeschränkt überprüfbar. Diese dürfen lediglich eine Plausibilitätskontrolle vornehmen, nicht aber in die eigentliche Gemeinwohlbestimmung eingreifen.

Ein öffentlicher Zweck wird nach überwiegender Auffassung nicht darin gesehen, dass die Gewinnerzielung oder die Stärkung der Finanzkraft der Gemeinde das einzige Ziel ist, mit dem das Unternehmen betrieben wird. Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz hat ausgeführt, dass der die kommunale Finanzausstattungsgarantie regelnde Artikel 49 Abs. 5 LV staatsgerichtet ist, den Gemeinden aber keine gewinnorientierte, erwerbswirtschaftliche Betätigung gewährleistet. Unterfinanzierungen der Gemeinden müssen also durch andere Maßnahmen behoben werden.

Mit dem Änderungsgesetz von 2013 wurde durch Ergänzung des § 85 Abs. 1 GemO geregelt, dass die wirtschaftliche Betätigung im Bereich der Energieversorgung stets durch einen öffentlichen Zweck gerechtfertigt ist. Dies gilt aber nicht für künftige Beteilgungen an Anlagen zur Energieerzeugung aus fossilen Energieträgern oder Kernbrennstoffen; ausgenommen sind bestimmte erdgasbasierte Kraftwerke.

Autor: RA JUDr. Stefan Meiborg, Dr. Wolfgang Neutz [bis 2018] Drucken nächstes Kapitel