Veranschlagungsgrundsätze

Nur wenn alle finanzwirksamen Tatbestände im Haushaltsplan ihren Niederschlag finden, kann er ein verlässliches Bild der gemeindlichen Finanzsituation geben. Deshalb sind alle für die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben voraussichtlich anfallenden Erträge bzw. eingehenden Einzahlungen sowie die entstehenden Aufwendungen bzw. zu leistenden Auszahlungen einschließlich der notwendigen Verpflichtungsermächtigungen im Haushaltsplan zu veranschlagen. (Grundsatz der Vollständigkeit: § 96 Abs. 3 GemO). Ergänzt wird dieser Grundsatz durch die Verpflichtung, alle Vorgänge in voller Höhe und getrennt voneinander auszuweisen, Erträge/Einzahlungen und Aufwendungen/Auszahlungen für den gleichen Zweck mithin nicht zu saldieren (Bruttoprinzip: § 9 Abs. 1 GemHVO). Dieses Prinzip korrespondiert für die Bilanz mit dem Grundsatz der Einzelbewertung aus den Grundsätzen ordnungsgemäßer Bilanzierung, wonach alle Vermögensgegenstände und Schulden unabhängig voneinander zu bewerten sind.

Die gewichtigste Ausnahme vom Bruttoprinzip betrifft die Sondervermögen mit Sonderrechnung, insbesondere die Eigenbetriebe. Diese erscheinen nur mit ihrem Nettoergebnis, d. h. dem an den Haushalt abgeführten Überschuss bzw. der aus dem Haushalt zu leistenden Verlustabdeckung. Alle Finanzvorgänge in einer Gemeinde sollen zudem in einem Haushaltsplan erfasst werden, Neben- oder Schattenhaushalte sind nicht zulässig (Grundsatz der Einheit: § 96 Abs. 3 GemO). Auch hier gilt für die Sondervermögen mit Sonderrechnung, insbesondere die Eigenbetriebe, eine Ausnahme, da diese eigene Wirtschaftspläne aufstellen. Mit dem Gesamtabschluss allerdings soll die Gesamtheit aller für die Finanzwirtschaft einer Gemeinde maßgeblichen Vorgänge dargestellt werden.

Es zählt zu den Grundsätzen jeder Planung, mithin auch der Haushaltsplanung, dass sie korrekt erstellt werden und insbesondere Scheinansätze vermeiden muss (Grundsatz der Wahrheit: § 9 Abs. 4 GemHVO). Dies verlangt ein hohes Maß an Genauigkeit der Schätzung von Erträgen bzw. Einzahlungen und Veran-schlagung von Aufwendungen bzw. Auszahlungen (Grundsatz der Genauigkeit: § 9 Abs. 2 GemHVO). Nur dann kann der Haushaltsplan eine verlässliche Grundlage für die Haushaltswirtschaft bilden; ein Haushalt, der diesen Anforderungen nicht genügt, wäre ständigen Korrekturnotwendigkeiten unterworfen. Überschätzte Ertragserwartungen oder unterschätzte Aufwendungen würden ein unzutreffendes Bild der Finanz- und Ertragslage der Gemeinden zeichnen.

Die im Haushaltsrecht verankerten Veranschlagungsgrundsätze entsprechen weitgehend auch den Grundsätzen ordnungsgemäßer Buchführung. Das dort zusätzlich niedergelegte Vorsichtsprinzip, das in privaten Unternehmen vor allem dem Gläubigerschutz dient, spielt im öffentlichen Bereich angesichts der fehlenden Insolvenzfähigkeit eine andere Rolle. Mit dem Ausweis erwarteter oder potentieller Risiken für die Haushaltswirtschaft, die die stetige Aufgabenerfüllung gefährden können, in der Bilanz, dem Anhang und dem Rechenschaftsbericht wird dem Vorsichtsprinzip in einer für die spezifischen Bedürfnisse der öffentlichen Hand konzipierten Ausprägung Rechnung getragen. Der Grundsatz der Kontinuität, der sicherstellen soll, dass Jahresabschlüsse im Unternehmen formell und materiell im Zeitablauf miteinander verglichen werden können, gilt selbstverständlich auch für das gemeindliche Rechnungswesen.

Alle Haushaltsansätze besitzen im Prinzip Gültigkeit nur innerhalb des Haushaltsjahres bzw. im Falle des Doppelhaushalts innerhalb zweier Jahre (Grundsatz der zeitlichen Bindung: § 95 Abs. 6 GemO). Mittel, die bis zum Ablauf des Haushaltsjahres nicht in Anspruch genommen werden, verfallen und können - von Ausnahmen abgesehen - nicht mehr verausgabt werden. Dabei ist hinsichtlich der zeitlichen Abgrenzung zwischen Ergebnis- und Finanzhaushalt zu unterscheiden. Erträge und Aufwendungen sind in dem Jahr zu veranschlagen, dem sie wirtschaftlich zuzurechnen sind (§ 9 Abs. 3 GemHVO); für Ein- und Auszahlungen gilt hingegen das aus der Kameralistik bekannte Kassenwirksamkeitsprinzip (§ 9 Abs. 4 GemHVO), d. h. sie sind in dem Jahr zu veranschlagen, in dem sie zu Zahlungsvorgängen führen.

Die wichtigste Ausnahme vom Grundsatz der zeitlichen Bindung ist die Übertragung von Haushaltsmitteln in das nächste Haushaltsjahr (Ermächtigungsübertragung: § 17 GemHVO). Die Übertragungsmöglichkeit gilt kraft Gesetzes für alle Aufwendungen und Auszahlungen, soweit im Haushaltsplan nichts anderes bestimmt wird. Da insbesondere bei größeren Investitionsvorhaben der Mittelabfluss nur schwer vorauszuschätzen ist, erweist sich die Übertragung von Mitteln gerade hier nicht selten als notwendig. Die übertragenen Mittel  finden allerdings keinen Niederschlag im neuen Haushaltsplan. Damit wird die Transparenz der Haushaltswirtschaft vor allem für die Kommunalpolitik erheblich erschwert. Um dem entgegenzuwirken, ist vor der Übertragung dem Gemeinderat eine Übersicht der zu übertragenden Mittel mit den Auswirkungen auf die Finanzwirtschaft der Folgejahre zur Beschlussfassung vorzulegen (§ 17 Abs. 5 GemHVO).

Haushaltsreste für Investitionen bleiben bis zur Fälligkeit der letzten Zahlung für ihren Zweck verfügbar, bei Baumaßnahmen und Beschaffungen längstens jedoch zwei Jahre nach Schluss des Haushaltsjahres, in dem der Gegenstand oder der Bau in seinen wesentlichen Teilen in Benutzung genommen werden kann. Für ordentliche Aufwendungen und Auszahlungen ist die Übertragung auf das folgende Haushaltsjahr begrenzt. Zur Finanzierung können entsprechend Haushaltsreste für Erträge oder Einzahlungen gebildet werden. Diese beschränken sich jedoch im Wesentlichen auf die Übertragung einer nicht in Anspruch genommenen Kreditermächtigung und bewilligte aber noch nicht gezahlte Zuschüsse Dritter (§ 17 Abs. 4 GemHVO).

Autor: Professor Dr. Gunnar Schwarting Drucken voriges Kapitel nächstes Kapitel
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