Grenzen der Kreditaufnahme

Der enge Bezug zwischen Kreditaufnahme und Investitionstätigkeit findet auch im neuen Gemeindehaushaltsrecht seinen Niederschlag. Kredite sind nur für Investitionen, Investitionsförderungsmaßnahmen und zur Umschuldung von Investitionskrediten zulässig (§ 103 Abs. 1 GemO). Eine weitere Begrenzung erfährt die Kreditaufnahme der Gemeinden durch die Rangfolge der Deckungsmittel (§ 94 Abs. 4 GemO). Es gilt, dass Kredite erst nach Ausschöpfung aller übrigen Einnahmequellen herangezogen werden dürfen (Subsidiarität der Kreditaufnahme).

Die in der Realität bedeutsamste Begrenzung der Kreditaufnahme der Gemeinden stellt die Sicherung der dauerhaften Leistungsfähigkeit dar. Die Gemeinden sind zur stetigen Aufgabenerfüllung verpflichtet, damit die Grundversorgung der Bürger mit öffentlichen Leistungen kontinuierlich gewährleistet ist. Dabei bereitet die Kreditaufnahme besondere Probleme; denn die Kreditaufnahme begründet langfristige Zahlungsverpflichtungen, die die künftige Haushaltswirtschaft belasten. Vor einer Kreditfinanzierung ist daher zu prüfen, ob auch unter Berücksichtigung der zusätzlichen Verpflichtungen die Erträge ausreichen, alle von der Gemeinde wahrzunehmenden Aufgaben zu erfüllen. Die Verschuldung einer Gemeinde findet deshalb dort ihre Grenze, wo die Verpflichtungen aus dem Schuldendienst die notwendige Aufgabenerfüllung gefährden. Die Kreditermächtigung der Haushaltssatzung unterliegt daher dem Genehmigungsvorbehalt durch die Aufsichtsbehörde. Maßgeblich für die Genehmigung sind die Grundsätze einer geordneten Haushaltswirtschaft; die Genehmigung ist in der Regel ganz oder in Teilen zu versagen, wenn die Kreditaufnahme die dauerhafte Leistungsfähigkeit der Gemeinde beeinträchtigt (§ 103 Abs. 2 GemO).

Die dauerhafte Leistungsfähigkeit dürfte dann als gefährdet gelten, wenn der Haushaltsausgleich nicht erreicht bzw. auf Grund der Kreditaufnahme verfehlt wird. Dabei sind sowohl die notwendige Liquidität für den Schuldendienst (Zins- und Tilgungszahlungen) im Finanzhaushalt als auch die Belastung durch Abschreibungen und Zinsaufwendungen im Ergebnishaushalt zu berücksichtigen. Die restriktive Handhabung der Kreditgenehmigung bei (dauerhaft) unausgeglichenem Haushalt erweist sich als schwierige Hürde bei der Inanspruchnahme staatlicher Fördermittel. Die Gemeinde muss stets einen Eigenanteil beisteuern, den sie zumeist mangels anderer Mittel nur über Kredite finanzieren könnte. Das steht indes im Widerspruch zum Grundsatz der dauerhaften Leistungsfähigkeit. Daher ist in jedem Einzelfall zu entscheiden, ob eine gemeindliche Ko-Finanzierung überhaupt möglich ist (§ 18 Abs. 2 Nr. 3 LFAG).

Nicht jede Kreditaufnahme führt zu Nettobelastungen des gemeindlichen Haushalts. Soweit die Finanzierungskosten durch laufende Erträge (z. B. Gebühren, andere laufende Entgelte) gedeckt bzw. die Kreditsumme durch entsprechende Verkaufserlöse zurückgezahlt werden kann (z. B. Grundstücksankauf, -erschließung und Verkauf als Bauland), ist eine Kreditaufnahme finanzwirtschaftlich unproblematisch („rentierliche Schulden“). Allerdings sind Ertrags- bzw. Erlöserwartungen seriös zu schätzen; dabei sollte auch der ungünstigste Fall in die Betrachtung einbezogen werden.

Schließlich unterliegt die Kreditaufnahme der Gemeinden konjunkturpolitischen Grenzen. So kann sie durch Rechtsverordnung begrenzt und der Einzelgenehmigung unterworfen werden (§ 103 Abs. 4 und 5 GemO). Derartige „Schuldendeckelverordnungen“ sind nach § 19 StabWG zwar möglich, sind allerdings nur 1971 für den Bund und die Länder sowie 1973 für Bund, Länder und Gemeinden erlassen worden.

Eine Begrenzung der gemeindlichen Kreditaufnahme kann sich allerdings auch – jenseits aller rechtlichen Bestimmungen – dann ergeben, wenn die Kreditnachfrage einer Gemeinde auf kein entsprechendes Angebot trifft („Kreditklemme“). Tatsächlich ist die Zahl der Anbieter für „Kommunalkredite“ seit der Finanzmarktkrise deutlich zurückgegangen. Das hat viele Ursachen, z. B. schärfere Eigenkapital- und Aufsichtsregeln nach den Standards von Basel III, ist wohl aber auch auf Zweifel daran zurückzuführen, ob hoch verschuldete Gemeinden jemals wieder zu ausgeglichenen Haushalten gelangen können. Ob solche Gebietskörperschaften künftig nur zu höheren Zinsen Kredite erhalten (Bonitätsprüfung und „Rating“) wird heftig diskutiert.

Teurere Kreditkonditionen für Gemeinden mit unausgeglichenen Haushalten würden diese jedoch in eine Negativspirale bringen. Denn höhere Finanzierungskosten würden die Defizite noch weiter nach oben treiben. Die Zukunft der Kreditversorgung der Städte, Gemeinden und Kreise ist daher eines der wichtigen Themen der Finanzpolitik.

Autor: Professor Dr. Gunnar Schwarting Drucken voriges Kapitel
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