Stellung und Bedeutung des Haushalts

Der Haushalt ist eines der wichtigsten Planungsinstrumente der Gemeinden.1 Der Haushalt ist zum ei­nen regelmäßig aufzustellen (§ 95 Abs. 1 GemO) und auf einen bestimmten zukünftigen Zeitraum bezogen. Der Planungszeitraum beträgt in der Regel ein Jahr (§ 95 Abs. 5 Satz 1 GemO), der Gesetzgeber hat jedoch die Möglichkeit eröff­net, einen Haushalt für zwei Jahre (Doppelhaushalt) - allerdings nach Jahren getrennt - aufzustellen (§ 95 Abs. 5 Satz 2 GemO). Zum zweiten ist der Haushalt systematisch zu gliedern; an die Stelle des Gliederungs- und Gruppierungsplans der Kameralistik treten nun der Produktrahmen- und der Kontenrahmenplan.

Zum dritten entfaltet der Haushalt Bindungswirkung nach außen und nach innen. Gegenüber dem Bürger trägt er - ähnlich wie die Bauleitplanung - normsetzenden Charakter, indem die Steuer­sätze für das Haushaltsjahr (§ 95 Abs. 2 Nr. 3 GemO) festgesetzt werden. Für die Verwaltung ist der Haushalt insofern bindend, als Aufgaben und Maßnahmen nur nach den im Haushalt ge­troffenen Festsetzungen durchgeführt werden können (§ 96 Abs. 2 und 3 GemO); insbesondere dürfen Aufträge nur im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel erteilt werden.

Im neuen Haushaltsrecht wird die Steuerungsfunktion des Haushalts – in Anlehnung an die Grundprinzipien des „Kommunalen Steuerungsmodells“ – besonders betont. Dazu sollen im Haushalt Produkte und Leistungen beschrieben, entsprechende Ziele formuliert und mit geeigneten Kennzahlen unterlegt werden (§ 4 Abs. 6 GemHVO). Korrespondierend hierzu ist die Vorschrift zur Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung (§ 12 Abs. 1 GemHVO). Allerdings ist auch nach einigen Jahren, die seit der Einführung der Doppik vergangen sind, festzustellen, dass die Umsetzung dieser Steuerungsinstrumente keineswegs als abgeschlossen bezeichnet werden kann.

Mit Hilfe des Haushalts werden die zur Verfügung stehenden Mittel planmäßig auf die einzelnen Aufgabenbereiche, die eine Gemeinde zu erfüllen hat oder erfüllen will, verteilt. Gleichzeitig dient der Haushalt damit auch dem Ausgleich von Bedarf und finanziellen Ressourcen (Bedarfsdeckungsprinzip). Die Entscheidung über den Haushalt zählt zu den wichtigsten Rechten des Gemeinderats (§ 32 Abs. 2 Nr. 2 GemO). In­dem der Gemeinderat über die Gestaltung der Aufwendungen unter Berücksichtigung der zur Verfügung stehenden Erträge befindet, setzt er politische Priori­täten (Programmfunktion).

Von großer Bedeutung ist die Kontrollfunktion des Haushalts. Der Gemeinderat, aber auch die Öffentlichkeit, haben die Mög­lichkeit, aus dem Vergleich zwischen der tatsächlichen Haushaltsführung und den Vorgaben des Haushalts zu prüfen, ob die Verwaltung innerhalb des gesetzten Rahmens tätig geworden ist. Aus dem Haushalt wird au­ßerdem der Jahresabschluss entwickelt, der wiederum Grundlage für die Kontrolle der Haushalts- und Kassenführung durch die örtliche und überörtliche Rechnungsprüfung ist. Bei der vorherigen bundeseinheitlichen Neugestaltung des kommunalen Haushaltsrechts 1974/75 spielte schließlich der gesamtwirt­schaftli­che Aspekt im Hinblick auf die konjunkturpolitische Steuerung öffentlicher Haushalte eine wichtige Rolle. Dies ist zwar de facto bisher kaum zum Tragen gekommen; die Vorschrift ist gleichwohl unverändert geblieben (§ 93 Abs. 1 Satz 2 GemO).

Durch die für Bund und Länder (für diese ab 2020) geltenden Regeln zur „Schuldenbremse“, aber auch durch die Anforderungen des europäischen Fiskalpakts, der auch die Nettoneuverschuldung der kommunalen Ebene einschließt, könnte sich allerdings in Zukunft eine neue Bedeutung dieser Vorschrift ergeben.


1)   In Anlehnung an das Haushaltsrecht wird stets der Begriff der Gemeinde gewählt; die Aussagen gelten in gleicher Weise für die Landkreise.

Autor: Professor Dr. Gunnar Schwarting Drucken voriges Kapitel nächstes Kapitel