Rendite durch Fusionen?

Nach Auffassung der Gutachter besteht die berechtigte Erwartung, dass sich durch die Zusammenlegung zweier Landkreise zu einem einwohnerstärkeren Landkreis mittel- und langfristig nach der angewandten Berechnungsmethode der Stochastic Frontier Analysis eine Fusionsrendite in Höhe von ca. 8 % einstellen wird. Größenvorteile entstünden – so die Gutachter – durch eine Fixkostendegression und somit sinkende Durchschnittskosten „je ausgebrachter Einheit“. Höhere Outputmengen ermöglichten eine intensivere Spezialisierung, wodurch die Produktivität ansteige. Allerdings nehme nach Auffassung der Gutachter größenbedingt auch die organisatorische Komplexität zu. Dementsprechend weisen die Gutachter die 8 %-ige Fusionsrendite nur für den Fall einer Fusion zweier Landkreise und nicht etwa für den Fall einer Zusammenlegung von drei Landkreisen aus. Die Gutachter räumen ein, dass in den Evaluationen von Gebietsreformen der vergangenen Jahre bislang keine Einspareffekte hinsichtlich der Situation der Gesamtausgaben nachgewiesen worden sind. Die Gutachter führen das auf ganz unterschiedliche Ursachen zurück, z. B. auf einen sozialverträglichen und damit nur längerfristig möglichen Personalabbau sowie auf steigende Kosten für nunmehr umsetzbare Investitionen. Bei der Ermittlung von Fusionsrenditen gestehen die Gutachter daher zu, dass ihre Annahme zu einem Teil auf Interpretationsspielräumen und Hypothesen beruht. Nicht bewertet wurden zudem nicht-monetäre Auswirkungen, so z. B. Demokratiekosten oder auf die Bürgerinnen und Bürger übergewälzte Kosten, die diese aufgrund längerer Anfahrtswege zu ihrer Verwaltung haben. Außerdem nicht berücksichtigt wurden Gewinne an technischer Effizienz, da sich diese auch ohne Gebietsreformen realisieren ließen und daher nicht im Zusammenhang mit diesen betrachtet werden dürften. Darauf wird weiter unten (vgl. "Sind nur fusionierte Landkreise zukunftsfähig?") noch näher einzugehen sein. Insgesamt gehen die Gutachter aber dennoch davon aus, dass nach einer Umstellungsphase, die angesichts der Kosten der Fusion zunächst höhere Ausgaben entstehen lässt, sich mittel- und langfristig positive Effekte einstellen werden.

Damit stehen die Gutachter in der Fachliteratur allerdings weitgehend alleine da. Sowohl national wie auch international bescheinigen Studien Gebietsreformen wenig Erfolg im Hinblick auf die Erzielung von Einspareffekten. International kann beispielsweise auf Heinemann (Fiskalische Aspekte bei Fusionen von Flächenländern mit Stadtstaaten, Wirtschaftsdienst 2009, S. 674 ff.) verwiesen werden. Er legt überzeugend am Beispiel der 26 Schweizer Kantone dar, dass die „Kleinheit oder Größe einer Jurisdiktion letztlich keinen Hinweis auf die Leistungsfähigkeit eines Gemeinwesens“ gibt. Auch für die Situation in Deutschland belegten empirische Studien, dass die Einwohnerzahl eine eher untergeordnete Rolle für die zur Aufgabenerfüllung notwendigen Ausgaben spielen. Weder schränke Kleinheit die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit ein, noch erhöhe pure Größe die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit. Blesse und Rösel betrachten in ihrer Studie (Zehn Jahre Kreisgebietsreform in Sachsen und Sachsen-Anhalt, ifo-Dresden berichtet 4/2018, S. 34 ff.) die Kreisgebietsreformen von Sachsen und Sachsen-Anhalt nach einem Ablauf von zehn Jahren und belegen empirisch, dass die Fusionsrendite bei Null liegt. Für Sachsen konnten sie feststellen, dass sich die Ausgaben vor und nach den Fusionen genauso wie in den Landkreisen anderer Bundesländer, die auf Fusionen verzichtet haben, entwickelten. Für die Gebietsreformen in Sachsen-Anhalt gelang der Nachweis fehlender Fusionsrenditen empirisch noch eindeutiger, da in diesem Bundesland nicht alle Landkreise von Fusionen betroffen waren und so der Vergleich zwischen der Ausgabenentwicklung der fusionierten und der nichtfusionierten Landkreise geführt werden konnte. Hier entwickelten sich die Ausgaben völlig gleichmäßig, der Effekt der Fusion lag in wirtschaftlicher Hinsicht also bei Null. Blesse und Rösel wagen daher die Prognose, dass Gebietsreformen zum Auslaufmodell werden. Das bestätigte auch die Sachverständige Färber in der Anhörung im rheinland-pfälzischen Landtag zum Landesfinanzausgleichsgesetz am 9. August 2018: nach allen Forschungen, die man inzwischen gemacht habe: Durch Fusionen habe sich noch nie ein Euro einsparen lassen.

Woran mag das liegen?

Zunächst ist festzustellen, dass eine öffentliche Verwaltung nicht ohne Weiteres mit einem privatwirtschaftlichen Unternehmen vergleichbar ist. Im Unterschied zu Unternehmen sind auch „unrentable“ Aufgaben wahrzunehmen und nicht immer gibt es bei höheren Fallzahlen positive Skaleneffekte. So sind z. B. – wie Blesse und Rösel zutreffend darlegen – im Bereich der Sozialtransfers kaum positive Skaleneffekte zu erwarten. Auch lässt man sich aus gutem Grund in der öffentlichen Verwaltung nicht ausschließlich vom Gedanken des wirtschaftlichen Vorteils leiten. Vielmehr sind hier auch soziale Gesichtspunkte sowie Gemeinwohlinteressen maßgeblich. Soweit Personaleinsparungen überhaupt möglich sind – der Kommunalbericht 2018 des Rechnungshofes Rheinland-Pfalz lässt für die Landkreise im Ländervergleich wenig Spielräume erkennen (LT-Drs. 17/7100, S. 78) – wird man einen Personalabbau sozialverträglich gestalten, womit er in der Regel erst längerfristig Wirkung zeigen kann. Bis dahin werden möglicherweise bereits wieder neue Aufgaben auf die Landkreise übertragen, wie die Erfahrung zeigt, teilweise ohne oder mit nur unzureichendem Konnexitätsausgleich. Zudem wird man im Interesse der Bürgerinnen und Bürger darauf achten, die Verwaltung in der Fläche präsent zu halten, also Außenstellen zu etablieren. Auch in einem solchen Fall wird man keine größeren Einsparungen erzielen können, wenngleich die Maßnahme selbst mehr als sinnvoll ist. Die weiteren Ursachen, z. B. steigende Kommunikations- und Verhandlungsbedürfnisse nach Fusionen, höhere Aufwendungen für Dienstreisen oder Kosten, die eher von der Einwohnerdichte als von Einwohnerzahlen bestimmt sind, wie beim ÖPNV oder bei der Straßenunterhaltung, seien an dieser Stelle nur kurz angerissen.

Die theoretische Herleitung möglicher Fusionsrenditen bei der Zusammenlegung von Landkreisen durch die Gutachter mag zwar sorgfältig erfolgt und ehrenwert sein, die Lebenswirklichkeit zeigt jedoch, dass derlei Fusionsrenditen illusorisch sind.

Autor: Dr. Daniela Franke Drucken voriges Kapitel nächstes Kapitel
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