Das Gutachten zur zweiten Stufe der Kommunal- und Verwaltungsreform

Auf der Grundlage der von der Landesregierung und den Landtagsfraktionen SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und CDU vorgegebenen Leitfragen haben die Gutachter unter der Leitung der Professoren Junkernheinrich und Ziekow Vorschläge zur gebietlichen Neustrukturierung der Landkreise sowie zur Neuverteilung von Aufgaben vorgelegt.

Ziel der Überlegungen sollte die Sicherung und Steigerung der Leistungsfähigkeit der Verwaltung bei erhöhten Anforderungen (z. B. durch das EU-Recht) und schrumpfender Bevölkerung sein. Dabei sollten Effizienzreserven realisiert und räumlich bedingte Ungleichgewichte insbesondere in der regionalen Wirtschafts- und Finanzkraft ausgeglichen werden.

Gebietsänderungsbedarfe werden für die Landkreise in drei Stufen dargelegt. Abgestellt wird auf die Einwohnerzahl als maßgeblicher Richtwert. Die rheinland-pfälzischen Landkreise haben durchschnittlich rund 125.000 Einwohner. Damit liegen rheinland-pfälzische Landkreise von der durchschnittlichen Größe auf dem vorletzten Platz im Bundesländervergleich. Nur Thüringen hat mit rund 95.000 Einwohnern durchschnittlich weniger Einwohner pro Landkreis. Zudem haben – so die Gutachter – die kleinsten Landkreise im Zeitraum zwischen den Jahren 2000 bis 2015 einen Einwohnerrückgang um 5,5 % erlebt. Daraus schließen die Gutachter, dass die gegenwärtige Kreisstruktur angesichts der demografischen Entwicklungstrends kaum in der Lage sein wird, mit ihrer regionalen Reichweite dauerhaft eine ausreichende Mindesteinwohnerzahl zu sichern, um die anspruchsvolle Aufgabenerledigung mit Fachpersonal insbesondere in den kleineren Gebietskörperschaften langfristig effizient zu gewährleisten. Die Gutachter gehen also davon aus, dass kleine Landkreise mit entsprechend kleinem Personalkörper die immer komplexer werdenden Aufgaben nicht mehr erledigen werden können. Mit einem kleinen Personalkörper könne sich nicht ausreichend spezialisiert werden. Größere Landkreise könnten demgegenüber die erforderliche Professionalisierung, Spezialisierung und Vollzugssicherheit gewährleisten. Zudem könne der Anteil der Fixkosten an den Gesamtkosten gesenkt werden und Synergieeffekte bei einer Ressourcenbündelung erzielt werden.

Ausgehend von diesem Befund benennen die Gutachter drei Dringlichkeitsstufen für den Prüfbedarf einer möglichen Gebietsreform. Landkreise, die den Einwohnerdurchschnitt von 125.000 um mehr als 20 % unterschreiten, gehören zur obersten Dringlichkeitsstufe I, das sind Landkreise mit weniger als 95.000 Einwohnern (Vulkaneifel, Cochem-Zell, Kusel, Donnersbergkreis, Birkenfeld, Südwestpfalz, Rhein-Hunsrück-Kreis, Eifelkreis Bitburg-Prüm und Kaiserslautern). Die Prüf- bzw. Dringlichkeitsstufe II umfasst die Landkreise, die den Durchschnitt nur geringfügig unterschreiten, also Landkreise mit weniger als 120.000 Einwohnern (Bernkastel-Wittlich, Südliche Weinstraße, Rhein-Lahn-Kreis und Altenkirchen). Zur Prüf- und Dringlichkeitsstufe III gehören die Landkreise, die die durchschnittliche Einwohnerzahl und somit – so die Gutachter – die durchschnittliche Leistungsfähigkeit nur um 10 % überschreiten, also Landkreise mit weniger als 135.000 Einwohnern. Das sind Ahrweiler, Alzey-Worms und Bad-Dürkheim. Der Landkreis Germersheim wird, obwohl er von der Einwohnerzahl an sich zu dieser Prüfgruppe dazugehören würde, aus sachlichen Gründen (überdurchschnittliche Wirtschafts- und Finanzkraft) ausgenommen. Zu keiner Prüfstufe gehören angesichts ihrer Größe die Landkreise Trier-Saarburg, Mayen-Koblenz, die Landkreise Bad Kreuznach und Neuwied, der Westerwaldkreis, der Rhein-Pfalz-Kreis sowie der Landkreis Mainz-Bingen.

Aus den drei Prüf- und Dringlichkeitsstufen ergeben sich entsprechend drei Reformmodelle, aus denen nach jeweiliger Gebietsreform in der extremsten Form nur noch Gebietskörperschaften mit insgesamt ca. 350.000 Einwohnern (Integrative Funktional- und Gebietsreform) verbleiben. Fusionieren sollen danach etwa die Kreise Bad Kreuznach, Birkenfeld und Rhein-Hunsrück zu einem neuen Kreis, der dann größer als das Saarland wäre. Weitere Modelle sehen vor, dass aus Fusionen nur noch 14 verbleibende Landkreise (Mittlere Gebietsreform) bzw. 19 Landkreise (Kleine Gebietsreform) hervorgehen. Allen drei Reformmodellen liegt allerdings auch die Einkreisung der sieben kleinen kreisfreien Städte zugrunde.

Die Gutachter erwarten sich von der Zusammenlegung zweier Landkreise eine Fusionsrendite von 7 % bis 8 %.

Was neue Organisationsmodelle im kommunalen Bereich anbelangt, haben die Gutachter deutliche Zurückhaltung an den Tag gelegt. So erteilen die Gutachter dem „Stadtkreismodell“, einem Vorschlag des Städtetages zur Neuordnung der Stadt-Umland-Strukturen, zu Recht eine Absage. Abgesehen von der fehlenden flächendeckenden Umsetzbarkeit stellt das Stadtkreismodell einen Systembruch territorialer Verwaltungsorganisation dar und ist nicht frei von Bedenken hinsichtlich der verfassungsrechtlich gebotenen demokratischen Legitimation bei Abstimmungen über Angelegenheiten der Kernstadt. Auch Kooperationslösungen im Bereich von Stadt und Umland (Stadt-Umland-Lösungen) werden von den Gutachtern kritisch gesehen, da sie systemimmanent zu einer Dominanz der Kernstadt führen.

Die Interkommunale Zusammenarbeit (IKZ) wird demgegenüber von den Gutachtern eher stiefmütterlich behandelt. Zwar gestehen die Gutachter zu, dass durch die IKZ Aufgaben, die die Kapazitäten einzelner Einheiten übersteigen, so flächendeckend auf der entsprechenden kommunalen Ebene gehalten werden, und dies die kommunalfreundlichere Alternative zu Gebietsreformen darstellt. Die IKZ sei aber lediglich ein nützliches Hilfskonstrukt zur Behebung singulärer Problemlagen. Sie sei dagegen keine wirkliche Alternative, um breite Aufgabenbündel flächendeckend abzudecken, und somit keine gleich wirksame Alternative zu einer Gebietsreform. Eine Steigerung der Leistungsfähigkeit von Landkreisen sei durch die IKZ nur dann zu erwarten, wenn sie einem systematischen Ansatz folge. Erforderlich wäre ein landesweites Konzept, das die für die IKZ in Betracht kommenden Aufgaben benennt, ggf. zu Clustern für denkbare multifunktionale IKZ-Lösungen zusammenführt und verschiedene Organisationsmodelle anbietet. Die IKZ könne eine Gebietsreform in ihrer Wirksamkeit nicht ersetzen, sie aber ergänzen, z. B. im Modell der kleinen Gebietsreform.

Zu den Auswirkungen und Möglichkeiten der Digitalisierung, insbesondere der Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes und der elektronischen Akte, wurden im Gutachten allenfalls rudimentär Aussagen getroffen.

Die Gutachter schließen in ihrer Zusammenfassung der rund 1.500 Seiten starken Untersuchung mit dem nicht zu unterschätzenden Bemerken, dass sie den aus wissenschaftlicher Sicht festgestellten Reformbedarf dargelegt haben. Ob und in welcher Weise dieser Reformbedarf auf der zweiten Stufe der Kommunal- und Verwaltungsreform in Rheinland-Pfalz umgesetzt werde, sei aber zuvörderst eine politische Entscheidung.

Autor: Dr. Daniela Franke Drucken voriges Kapitel nächstes Kapitel