Gemeinderat ein Verwaltungsorgan oder ein Kommunalparlament?
Die Grundsätze der Gewaltenteilung, die eine Zerlegung der staatlichen Gewaltausübung in Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung beinhalten, sind auf die Organe der Kommunen unmittelbar nicht zu übertragen. Der Deutsche Bundestag und der Landtag von Rheinland-Pfalz sind im Sinne klassischer Gewaltenteilung Legislativorgane, ihnen obliegt die Gesetzgebung. Lediglich in Fällen von übergeordneter politischer Bedeutung nehmen sie auch verwaltende Aufgaben wahr, häufig allerdings nur in Form einer Mitwirkung an Maßnahmen der Regierung. Die kommunale Selbstverwaltung ist Bestandteil der öffentlichen Verwaltung und von daher dem Bereich der vollziehenden Gewalt zuzuordnen. Der Gemeinderat ist ein Verwaltungsorgan. Nach § 28 Abs. 1 Satz 2 GemO verwaltet der Gemeinderat gemeinsam mit dem Bürgermeister die Gemeinde. Der Gemeinderat legt gemäß § 32 Abs. 1 Satz 2 GemO die Grundsätze der Verwaltung der Gemeinde fest. Nach Art. 49 Abs. 3 Satz 2 Landesverfassung (LV) i. V. m. §§ 117 ff. GemO beaufsichtigt der Staat die Gemeinden, um sicherzustellen, dass die Verwaltung im Einklang mit geltendem Recht geführt wird. Der Aufsicht unterliegen auch die Beschlüsse des Gemeinderats, da sie Teil des (selbst)verwaltenden Handelns der Gemeinde sind. Die notwendigen Regelungen über die Zuweisung der Kompetenzen auf die beiden Organe (Organzuständigkeit) stellen daher eine innerorganisatorische Funktionsteilung, jedoch keine Gewaltenteilung im verfassungsrechtlichen Sinne dar. Hieran ändert nichts, dass die Ausübung der Rechtsetzungsbefugnis, d. h. der Erlass von Satzungen, keine typische Verwaltungstätigkeit darstellt, sondern eher legislativen Charakter hat. Die Gemeinden sind nur auf Grund einer ausdrücklichen vom Staat verliehenen gesetzlichen Ermächtigung zum Erlass von Satzungen befugt. Delegierte Rechtsetzung ist Ausübung der vollziehenden Gewalt und ist daher dem Bereich der Exekutive zuzuordnen.
Der Gemeinderat wird trotz seiner kommunalrechtlichen Stellung als Verwaltungsorgan in der allgemeinen Umgangssprache dennoch häufig als Kommunalparlament bezeichnet. Zutreffend ist, dass sich im Laufe der Jahre in der Arbeitsweise der Gemeinderäte - zumindest der Stadträte in den größeren Städten - parlamentsähnliche Strukturen entwickelt haben. Dies gilt für die innere Organisation, trifft aber auch auf die Verfahrensabläufe im kommunalpolitischen Entscheidungsprozess zu.
Die Ratsmitglieder machen von dem Recht, sich zu Fraktionen zusammenzuschließen, Gebrauch (vgl. § 30 a GemO). In der Rollenverteilung verstehen sich kleinere Fraktionen als Opposition. Auf der anderen Seite steht die Mehrheitsfraktion, die die Grundsätze der Verwaltung maßgeblich gestaltet. Häufig werden auch sog. Rathauskoalitionen zum Zwecke der Mehrheitsbildung vereinbart. So wird zum Beispiel im Vorfeld einer Wahl durch den Gemeinderat abgesprochen, die Stimmen einem Kandidaten zu geben, auf den die Beteiligten sich gemeinsam verständigt haben. Der Gemeinderat als Organ oder eine Gruppe von Ratsmitgliedern oder auch einzelne Ratsmitglieder können von umfassend ausgestalteten Unterrichtungs- und Kontrollrechten Gebrauch machen. Insbesondere das Recht eines jeden Ratsmitglieds, schriftliche oder in einer Sitzung des Gemeinderats mündliche Anfragen an den Bürgermeister zu richten (§ 33 Abs. 4 GemO), ist vergleichbar mit dem in den Geschäftsordnungen des Deutschen Bundestags und des Landtags von Rheinland-Pfalz geregelten Recht der Abgeordneten, in Form von Kleinen Anfragen Auskünfte von den Regierungen zu erhalten.
Der verfahrensmäßige Ablauf der Sitzungen des Gemeinderats entspricht parlamentarischen Gepflogenheiten. Dies gilt für den als Wesenselement der repräsentativen Demokratie geltenden Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit (vgl. § 35 Abs. 1 GemO) ebenso, wie für die Beratungen im Gemeinderat (Rederecht, Redeordnung, Worterteilung; vgl. § 22 MGeschO), die Ausübung des Antragsrechts (vgl. § 30 Abs. 4 GemO) und die Durchführung der Abstimmung in offener oder geheimer Form (vgl. § 40 Abs. 1 Satz 3 GemO) oder auch in Form einer namentlichen Abstimmung (vgl. § 23 Abs. 7 MGeschO). Auch die Beteiligung der Fraktionen an der Willensbildung des Gemeinderats belegt den parlamentsähnlichen Charakter dieses Gemeindeorgans. Ratsmitglieder melden sich zu Wort, um als Sprecher ihrer Fraktion aufzutreten. Fraktionen haben das Recht, im Gemeinderat Anträge zu stellen (§ 14 Abs. 2 MGeschO). Ebenso wie der Deutsche Bundestag und der Landtag von Rheinland-Pfalz sich nach den Vorschriften des Grundgesetzes (GG) und der Landesverfassung (LV) eine Geschäftsordnung geben, regelt auch der Gemeinderat gemäß § 37 Abs. 1 GemO im Rahmen der Bestimmungen der Gemeindeordnung Näheres zum Sitzungsablauf und über die Rechte und Pflichten der Ratsmitglieder in einer Geschäftsordnung.
Der Gemeinderat ist die gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG zu wählende Vertretung des Volkes in den Gemeinden. Daher ist der Gemeinderat, wie auch der Deutsche Bundestag und der Landtag von Rheinland-Pfalz, eine petitionsfähige und petitionspflichtige Volksvertretung im Sinne von Art. 17 GG und Art. 11 LV. § 16 b GemO benennt daher im Sinne einer klarstellenden und das Verfassungsrecht konkretisierenden Regelung den Gemeinderat als Petitionsadressat. In allen Angelegenheiten aus dem Bereich der örtlichen Verwaltung, also in Selbstverwaltungsaufgaben und in Auftragsangelegenheiten, kann sich jedermann schriftlich mit Anregungen und Beschwerden an den Gemeinderat wenden. Das Petitionsrecht beinhaltet neben der formellen Annahme und der im erforderlichen Umfang gebotenen inhaltlichen Prüfung auch die Bekanntgabe des Ergebnisses gegenüber dem Petenten. Die gesetzliche Zuständigkeitsverteilung zwischen den Gemeindeorganen soll durch das Petitionsrecht nicht ausgehebelt werden. Daher hat der Gemeinderat in Angelegenheiten, für die der Bürgermeister die Organkompetenz besitzt, ihm die formelle Annahme und inhaltliche Prüfung der Petition zu überlassen.