Kommunales Ratsmandat

Das kommunale Ratsmandat ist nach dem Amtsprinzip ausgestaltet. Die Ratsmitglieder sind in einen Kreis von Rechten und Pflichten eingebunden unter Verleihung von öffentlich-rechtlichen Wahrnehmungszuständigkeiten. Ratsmitglieder stehen nicht in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zur Gemeinde. Sie werden daher auch nicht in ein Beamtenverhältnis berufen. Ihre rechtliche Stellung ist jedoch mit beamtenrechtlichen Strukturen durchsetzt.

Das Amt eines Ratsmitglieds stellt ein Ehrenamt im Sinne des § 18 Abs. 1 GemO dar. Es handelt sich um ein sog. politisches Ehrenamt, das nicht angenommen werden muss und auch jederzeit ohne Angabe von Gründen niedergelegt werden kann (vgl. § 18 Abs. 1 Halbs. 2 GemO). Wird die Annahme der Wahl nicht von vornherein abgelehnt, kann eine spätere Mandatsniederlegung gemäß § 30 Abs. 3 GemO nur durch schriftliche, unwiderrufliche Erklärung gegenüber dem Bürgermeister erfolgen. Das Ratsmitglied scheidet kraft Gesetzes vor Ablauf der Wahlzeit aus dem Gemeinderat aus, wenn es die Wählbarkeitsvoraussetzungen gemäß § 4 i. V. m. § 1 KWG nicht mehr erfüllt. Die Wählbarkeitsvoraussetzungen müssen während der gesamten Wahlzeit gegeben sein.

Ein Wegzug aus der Gemeinde beendet automatisch die Mitgliedschaft im Gemeinderat. Dies trifft auch zu, wenn ein Ratsmitglied mehrere Wohnungen inne hat und die Wohnung in der Gemeinde, in der er das Ratsmandat ausübt, nicht mehr die Hauptwohnung im Sinne des § 21 BMG bildet. Ob und ab wann die gesetzlichen Voraussetzungen für die Mitgliedschaft im Gemeinderat nicht mehr erfüllt sind, ist aus Gründen der Rechtssicherheit festzustellen. Zuständig für den Erlass  dieses feststellenden Verwaltungsakts ist der Bürgermeister. Hiergegen kann der Betroffene Widerspruch und nachfolgend Anfechtungsklage beim Verwaltungsgericht erheben.

Widerspruch und Klage haben gemäß § 80 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) aufschiebende Wirkung mit der Folge, dass der Betroffene das Ratsmandat bis zur abschließenden Entscheidung weiterhin ausüben kann. Liegen die Voraussetzungen für eine Mitgliedschaft im Gemeinderat eindeutig nicht mehr vor, besteht ein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts, die gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO besonders angeordnet und nach § 80 Abs. 3 VwGO besonders begründet werden muss. Es kann im Interesse der Allgemeinheit nicht hingenommen werden, dass die Gestaltung des öffentlichen Gemeinschaftslebens durch Personen erfolgt, die die gesetzlichen Voraussetzungen für die Ausübung des Amtes nicht (mehr) erfüllen.  Als Rechtsschutzmöglichkeit kommt diesbezüglich ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO in Betracht, der bei dem zuständigen Verwaltungsgericht zu stellen ist.

Scheidet ein Ratsmitglied aus dem Gemeinderat aus, stellt der Wahlleiter gemäß §§ 44, 45 KWG fest, wer als Ersatzperson nachrückt und beruft diese Person ein. Dies gilt auch, wenn gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung des Verwaltungsaktes, der die Feststellung beinhaltet, dass ein Ratsmitglied aus dem Gemeinderat ausgeschieden ist, angeordnet wurde.

Die Mitgliedschaft im Gemeinderat endet ferner, wenn das Ratsmitglied nach § 31 Abs. 1 GemO durch Beschluss des Gemeinderats ausgeschlossen wird. Diese Beschlussfassung setzt tatbestandlich voraus, dass das Ratsmitglied nach seiner Wahl durch Urteil eines deutschen Strafgerichts rechtskräftig zu einer Freiheitsstrafe von mindestens drei Monaten verurteilt wurde und durch die Straftat die für ein Ratsmitglied  erforderliche Unbescholtenheit verwirkt hat. Dieser unbestimmte Rechtsbegriff ist dann erfüllt, wenn die Straftat, welche dem Ausschluss aus dem Gemeinderat zugrunde liegt von beträchtlichem Gewicht ist und sich zudem in besonderem Maß negativ auf das Ansehen des Gemeinderats auswirkt. Derartige Straftaten schädigen nicht nur das Ansehen des straffällig gewordenen Ratsmitgliedes, sondern auch das Vertrauen der Wähler in die Gemeindevertretung als Ganzes.

Darüber hinaus hat der Gemeinderat nach § 31 Abs. 2 Satz 2 GemO den Ausschluss eines Ratsmitgliedes zu beschließen, welches durch Wort oder Tat die freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinn des Grundgesetzes und der Verfassung für Rheinland-Pfalz bekämpft (vgl. § 31 Abs. 2 Satz 1 GemO).

Der Austritt oder der Ausschluss aus der Partei oder Wählergruppe, über deren Wahlvorschlag das Ratsmitglied in den Gemeinderat gewählt wurde, führt nicht zum Mandatsverlust.

§ 5 KWG enthält Regelungen über die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat (sog. Inkompatibilität). Diese Vorschrift dient der personellen Gewaltentrennung und sichert die Kontrollfunktion des Gemeinderats gegenüber der Gemeindeverwaltung. Übernimmt ein Ratsmitglied eines der in § 5 Abs. 1 und 4 KWG bezeichneten Ämter oder eine der dort genannten Aufgaben, scheidet es kraft Gesetzes aus dem Gemeinderat aus (§ 5 Abs. 3, § 5 Abs. 4 Satz 2 KWG). Dies ist u. a. bei einer Ernennung zum haupt- aber auch ehrenamtlichen Bürgermeister der Fall. Eine gleichzeitige Kandidatur für das Amt des ehrenamtlichen Bürgermeisters und die Mitgliedschaft im Gemeinderat schließt die Unvereinbarkeitsvorschrift des § 5 KWG nicht aus. Einer Wahl in beide kommunalen Ämter steht die Vorschrift ebenfalls nicht entgegen.

Der Gewählte könnte die Wahl zum Mitglied des Gemeinderats auch annehmen. Mit der Ernennung zum ehrenamtlichen Bürgermeister in der konstituierenden Sitzung des Gemeinderats scheidet er jedoch gemäß § 5 Abs. 4 Satz 2 KWG kraft Gesetzes aus dem Gemeinderat aus. Ehrenamtliche Bürgermeister bleiben gemäß § 52 Abs. 3 GemO bis zur Einführung ihres Nachfolgers im Amt. Wird der Amtsinhaber zum Ratsmitglied gewählt, steht das „geschäftsführend“ wahrzunehmende Amt des Bürgermeisters der Annahme des Mandats gemäß § 5 Abs. 4 Satz 3 KWG nicht entgegen.

Dem Amtsantritt der Ratsmitglieder geht die Verpflichtung durch den Bürgermeister voraus. Diese erfolgt in öffentlicher Sitzung durch Handschlag. Die Verpflichtung auf die gewissenhafte Erfüllung ihrer Pflichten ist als formale Bekräftigung zu verstehen. Sie hat keine rechtsbegründende Wirkung. Die Verweigerung der Verpflichtung führt zwar nach § 30 Abs. 2 Satz 2 GemO zum Verzicht auf den Amtsantritt, jedoch nicht auf das Amt. Der Amtsantritt kann jederzeit in einer späteren Sitzung, auch außerhalb der Tagesordnung, nachgeholt werden.

Die amtsrechtlichen Strukturen des Ratsmandats ergeben sich auch aus der Schweigepflicht (§ 20 GemO) sowie der Treuepflicht und dem damit verbundenen Verbot, Ansprüche oder Interessen Dritter gegenüber der Gemeinde zu vertreten (§ 21 GemO). Weiterhin sind die Vorschriften über das Mitwirkungsverbot (§ 22 GemO) zu nennen, die im Hinblick auf eine größere Gefahr persönlicher Interessenkonflikte auf kommunaler Ebene dem Parlamentsrecht fremd sind.

Ratsmitglieder sind, ohne statusrechtlich Beamte zu sein, Beamte im haftungsrechtlichen Sinne. Die Gemeinde hat für das schuldhafte Verhalten des Gemeinderats, und damit für das Handeln seiner Mitglieder, im hoheitlichen Bereich nach den Grundsätzen der Amtshaftung und im fiskalischen Bereich nach den Grundsätzen der Organhaftung, einzustehen.

Obwohl der Gemeinderat zwar Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, sind die Ratsmitglieder keine Amtsträger im Sinne des Strafrechts. Daher besteht keine strafrechtliche Verantwortlichkeit, die sich aus den sog. Amtsdelikten (Straftaten im Amt) ergibt. Ratsmitglieder haben jedoch für solche Straftaten einzustehen, die sich aus anderen Straftatbeständen ergeben.

Autor: Helmut Lukas, Ralf Schmorleiz Drucken voriges Kapitel