Allgemeine Verhaltenspflichten während der Ratssitzung

Eine an der Sache orientierte Mitwirkung der Ratsmitglieder und ein der Beratung angemessener politischer Stil tragen maßgeblich zum erfolgreichen Verlauf einer Ratssitzung bei. Dies schließt eine mit harten Worten geführte Auseinandersetzung in unterschiedlich bewerteten, grundlegenden politischen Fragen nicht aus. Eine offene Diskussion wäre nicht möglich, wenn ein Ratsmitglied jedes seiner Worte „auf die Goldwaage“ legen müsste. Auch in der Ausübung der Kontrollrechte gegenüber dem Bürgermeister, insbesondere im Rahmen der Rechnungsprüfung, ist eine deutliche, überspitzte Kritik an dessen Amtsführung, bis hin zu der Feststellung, dass das Vertrauen in eine ordnungsgemäße Amtsführung erschüttert sei, gerechtfertigt, wenn dies durch Zweifel an der ordnungsgemäßen Haushaltsführung begründet ist.

Die Grenzen der Kritik bildet der persönliche Ehrenschutz. Die Grenzen gelten sowohl bei der Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange außenstehender Dritter als auch in der Beziehung zu anderen Ratsmitgliedern und zum Bürgermeister, jedoch mit unterschiedlicher Gewichtung. Im Verhältnis zum Bürgermeister ist nämlich zu berücksichtigen, dass die Kontrollrechte des Gemeinderats auf die Ausübung des Beratungsrechts der Ratsmitglieder ausstrahlen und von daher grundsätzlich geeignet sind, das Gewicht des Ehrenschutzes zu mindern. Dies gilt aus vergleichbaren Gründen auch für die Auseinandersetzung mit dem politischen Gegner mit der Folge, dass ein Überschreiten der Grenzen ein erhebliches Fehlverhalten voraussetzt. Der Ehrenschutz ist nicht von vornherein geringer oder sogar gänzlich ausgeschlossen, wenn ehrverletzende Äußerungen in nichtöffentlicher Sitzung und daher nur in einem kleinen Kreis gemacht werden und es sich bei den Teilnehmern ausschließlich um Personen handelt, die zur Amtsverschwiegenheit verpflichtet sind. Die Ausübung des Ratsmandats ist durch die Meinungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt. Daher kann die Schutzwirkung, die sich aus diesem Grundrecht ergibt, die Meinungsäußerung rechtfertigen. Bei der Beurteilung, inwieweit dies der Fall ist, ist zwischen dem Persönlichkeitsrecht des Dritten einerseits und der Meinungsfreiheit des Ratsmitglieds andererseits abzuwägen. Das Ergebnis dieser Abwägung hängt wesentlich von den Umständen des Einzelfalls ab. Äußerungen, die die Ehre einer anderen Person tangieren, können in Wahrnehmung berechtigter Interessen gerechtfertigt sein. § 193 StGB, der einen allgemeinen Rechtsgedanken enthält, stellt in diesem Fall das Verhalten des Ratsmitglieds von der Rechtswidrigkeit frei, sofern keine gehässige Schmähkritik (es geht nicht um eine Auseinandersetzung in der Sache, sondern durch die Äußerung soll eine Person verächtlich gemacht werden) oder gar eine Formalbeleidigung (die Beleidigung geht aus der Form der Äußerung oder aus den Umständen, unter welchen sie geschah, hervor) vorliegt. Bei Äußerungen, die sich als Schmähkritik oder als Formalbeleidigung erweisen, hat im Rahmen der Interessenabwägung die Meinungsfreiheit hinter den Ehrenschutz zurückzutreten. Anlass und Kontext der Äußerung sind bei der Qualifikation einer ehrenrührigen Aussage als Schmähkritik zu berücksichtigen. Der gesamte Verlauf der Sitzung, aber auch der Umstand, dass das Verhalten durch persönliche Vorwürfe provoziert wurde, kann hierbei entscheidungserheblich sein.

Nach den zum Ehrenschutz entwickelten Grundsätzen ist zwischen Tatsachenbehauptungen und Meinungsäußerungen, d. h. subjektiven Wertungen, zu unterscheiden. Gegen Tatsachenbehauptungen kann sich der Betroffene mit einer Widerrufsklage und gegen subjektive Wertungen mit einer Unterlassungsklage zur Wehr setzen. Entscheidend für die Abgrenzung ist, ob nach dem Schwerpunkt der Äußerung die subjektive Wertung gegenüber dem Tatsächlichen überwiegt. Um eine Tatsachenbehauptung handelt es sich, wenn diese einem Wahrheitsbeweis unterzogen werden kann. Ein Anspruch auf Widerruf setzt neben der unwahren Tatsachenbehauptung und der Ehrenrührigkeit für den Betroffenen voraus, dass die Beeinträchtigung in der Gegenwart noch fortwirkt. Ein Unterlassungsbegehren setzt eine Wiederholungsgefahr voraus. Diese kann allgemein angenommen werden, wenn der Anspruchsgegner es ablehnt, sich zur Unterlassung zu verpflichten. Adressat der Aufforderung zum Widerruf oder zur Unterlassung ist das Ratsmitglied. Eine gerichtliche Verfolgung des Anspruchs ist als öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor dem Verwaltungsgericht zu führen. Die Zivilgerichtsbarkeit ist ausnahmsweise dann zuständig, wenn die fragliche Äußerung wegen des persönlichen Gepräges der Ehrkränkung nur als private Meinungskundgabe verstanden werden kann, die bei Gelegenheit der Beschlussfassung gefallen ist.

Die Ratsmitglieder haben ihre Mitwirkungsrechte so auszuüben, dass hierbei nicht die Grenzen zu einem grob ungebührlichen Verhalten überschritten werden. Ebenso darf die Mandatsausübung nicht gegen die Bestimmungen der Geschäftsordnung verstoßen. Der Vorsitzende kann zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des Gemeinderats einen Verstoß gegen diese Verhaltenspflichten mit den in § 38 GemO geregelten Ordnungsmaßnahmen ahnden. Der unbestimmte Rechtsbegriff „grobe Ungebühr“ lässt sich nicht abstrakt und allgemein definieren. Eine Ordnungsmaßnahme ist nur dann gerechtfertigt, wenn das Ratsmitglied sich in grober Weise ungebührlich verhält. Die Grenzen des Erträglichen müssen deutlich überschritten sein mit der Folge, dass der Ablauf der Gemeinderatsitzung jedenfalls erheblich beeinträchtigt wird. Nach der Rechtsprechung ist dies vor allem bei besonders verletzendem Inhalt einer beleidigenden Äußerung oder durch die Maßlosigkeit eines unsachlichen Angriffs der Fall. Grob ungebührlich sind auch Beschimpfungen oder die Verächtlichmachung von Sitzungsteilnehmern. Eine widerrechtliche Verletzung des Ehrenschutzes Dritter stellt nach diesen Maßstäben im Regelfall ein grob ungebührliches Verhalten dar. Ein Verstoß gegen die Geschäftsordnung, in der die innere Organisation des Gemeinderats und der geordnete Ablauf der Meinungs- und Willensbildung im Gemeinderat geregelt sind, rechtfertigt nur dann eine Ordnungsmaßnahme, wenn das Verhalten des Ratsmitglieds zu einer erheblichen Störung der Sitzungsordnung führt. Eine geringfügige Überschreitung der in der Geschäftsordnung geregelten Redezeit oder Ausführungen, die zwar über das sachlich Gebotene (§ 22 Abs. 3 Satz 1 MGeschO) hinausgehen, jedoch nur in einem unerheblichen Umfang, rechtfertigen noch keine förmliche Ordnungsmaßnahme. Hier reichen zunächst formlose Ordnungsmaßnahmen in Form von Hinweisen, Appellen, Missbilligungen oder Ermahnungen aus, um das Ratsmitglied zu einem pflichtgemäßen Verhalten anzuhalten.

Die rein optische Kundgabe einer Meinung durch ein Ratsmitglied mittels Transparenten, Plakaten oder Aufklebern stört die in der Sitzung einzuhaltende Ordnung. Eine ständige augenfällige Präsenz der optisch kundgegebenen Meinung ist geeignet, von dem jeweiligen Beratungsgegenstand abzulenken und eine sachliche Diskussion zu erschweren. Fordert der Vorsitzende zur Beseitigung der Störung auf, stellt die Weigerung des Ratsmitglieds eine grobe Ungebühr dar.

Nach § 38 GemO sind folgende Ordnungsmaßnahmen, die nur in der nachstehenden, gesetzlich vorgegebenen Reihenfolge verhängt werden dürfen, möglich:

  1. Ordnungsruf
    Der Ordnungsruf setzt eine grobe Ungebühr oder einen Verstoß gegen die Bestimmungen der Geschäftsordnung voraus.

  2. Ausschluss von der laufenden Sitzung
    Dem Ausschluss müssen drei Ordnungsrufe vorausgegangen sein. Jeder einzelne Ordnungsruf erfordert, dass nach dem vorhergehenden Ordnungsruf das Ratsmitglied weiterhin den Ablauf der Sitzung stört. Wenn auch nach dem dritten Ordnungsruf das Ratsmitglied sich pflichtwidrig verhält, kann der Ausschluss erfolgen.

oder

  • Ausschluss für mehrere, höchstens für drei Sitzungen
    Der Ausschluss erfolgt von der laufenden Sitzung und von maximal zwei weiteren Sitzungen. Dieser Ordnungsmaßnahme muss ebenfalls ein dreimaliger Ordnungsruf vorausgegangen sein. Voraussetzung ist ferner, dass es sich um einen schwerwiegenden Verstoß handelt und die Geschäftsordnung eine entsprechende Regelung trifft (§ 12 Abs. 1 Satz 3 MGeschO). Ein schwerer Fall liegt vor, wenn es sich um eine besonders gravierende Störung des Sitzungsablaufs handelt, die die Grenzen des für die anderen Sitzungsteilnehmer Zumutbaren in eklatanter Weise beeinträchtigt. Hier ist ein vorsätzliches Verhalten des Ratsmitglieds vorauszusetzen.

  • Aufforderung zum Verlassen des Sitzungsraums
    Ein Ratsmitglied, das von der laufenden Sitzung ausgeschlossen wird, kann im Fall einer öffentlichen Sitzung im Zuhörerraum Platz nehmen. Erforderlichenfalls kann der Vorsitzende das Ratsmitglied jedoch auffordern, den Sitzungsraum zu verlassen, also damit den Wechsel in den Zuhörerraum ausschließen. Dies ist nach den Gesamtumständen erforderlich, wenn aufgrund konkreter Anhaltspunkte davon auszugehen ist, dass das Ratsmitglied auch vom Zuhörerraum aus den ordnungsgemäßen Sitzungsablauf stören wird. Die Aufforderung muss zusammen mit dem Ausschluss von der Sitzung ergehen. Ist dies nicht der Fall und hält sich das ausgeschlossene Ratsmitglied bei einer öffentlichen Sitzung im Zuhörerraum auf, kann bei einer weiteren Störung der Vorsitzende nunmehr von seinem Hausrecht Gebrauch machen (§ 36 Abs. 2 GemO).

  • Ausschluss von den nächsten drei Sitzungen
    Verlässt das Ratsmitglied den Sitzungsraum nicht, obwohl es hierzu zuvor vom Vorsitzenden aufgefordert wurde und stellt der Vorsitzende dies fest, hat die Feststellung kraft Gesetzes den Ausschluss von den nächsten drei Sitzungen, d. h. von den der laufenden Sitzung folgenden Sitzungen, zur Folge. Diese Folge wird nicht vom Vorsitzenden verhängt, sondern tritt durch die dahingehende Feststellung des Vorsitzenden kraft Gesetzes ein.

    Im weitestgehenden Fall kann also ein Ratsmitglied von der laufenden und drei weiteren Sitzungen ausgeschlossen werden. Der Ausschluss von den Sitzungen des Gemeinderats hat gemäß § 38 Abs. 4 GemO den Ausschluss von allen Ausschusssitzungen auf die gleiche Dauer zur Folge.

    Förmliche Ordnungsmaßnahmen gemäß § 38 GemO stellen einen Eingriff in die Mitgliedschaftsrechte des Ratsmitglieds dar. Gegen solche Maßnahmen können sich Betroffene durch eine Feststellungsklage im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreitverfahrens zur Wehr setzen. Diese Klage kann gegen Ordnungsrufe unmittelbar beim Verwaltungsgericht erhoben werden. Gegen einen Sitzungsausschluss ist gemäß § 38 Abs. 3 GemO vor Erhebung der Klage zunächst Einspruch beim Gemeinderat zu erheben. Formlose Ordnungsmaßnahmen greifen noch nicht in die Rechtsstellung des Ratsmitglieds ein, so dass förmliche Rechtsbehelfe hiergegen nicht zulässig sind.
Autor: Helmut Lukas, Ralf Schmorleiz Drucken nächstes Kapitel
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