Treuepflicht

Ratsmitglieder haben gemäß § 21 Abs. 1 GemO eine besondere Treuepflicht gegenüber der Gemeinde. Ziel der Vorschrift ist es, die Verwaltung der Gemeinde von allen Einflüssen freizuhalten, die eine objektive, unparteiische und einwandfreie Führung der Gemeindegeschäfte gefährden können. Die besondere Treuepflicht begründet einerseits allgemeine Verhaltenspflichten, die im Gesetz nicht näher aufgeführt sind. Weiterhin besteht als Ausfluss der besonderen Treuepflicht in dem in § 21 Abs. 1 Satz 2 GemO ausgestalteten Rahmen ein allgemeines Vertretungsverbot.

Die allgemeinen Verhaltenspflichten orientieren sich an den für die Ehrenbeamten geltenden Pflichten nach dem Beamtenrecht. Sie sind jedoch in ihrem Inhalt und Umfang nicht so eng auszulegen, wie dies für einen Beamten insbesondere aus dem Gebot der beamtenrechtlichen Zurückhaltung gilt. Es bestehen aktive und passive Verhaltenspflichten. Ratsmitglieder haben sich so zu verhalten, dass Nachteile von der Gemeinde abgewehrt werden. So besteht zum Beispiel eine Mitteilungspflicht über solche Informationen, die zur Wahrung und zum Schutz gemeindlicher Interessen für die Gemeinde von besonderer Bedeutung sind, sofern das Ratsmitglied davon auszugehen hat, dass die zuständige Stelle nicht bereits auf anderem Wege Kenntnis erlangt hat. Die besondere Treuepflicht schränkt nicht prinzipiell das Grundrecht auf freie Meinungsäußerung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) ein. Ratsmitglieder sind befugt, sich mit Mehrheitsentscheidungen des Gemeinderats kritisch auseinanderzusetzen und auch den Meinungsstreit mit dem politischen Gegner zu führen. Sie sind nicht an ausdrückliche oder stillschweigende Vorgaben oder „gemeindeverträgliche" Vorstellungen des Gemeinderats gebunden. Äußerungen eines Ratsmitglieds, sei es während einer Ratssitzung oder auch in der Öffentlichkeit, hat die Gemeinde grundsätzlich hinzunehmen, auch wenn der Gemeinderat diese mit seiner Mehrheit inhaltlich nicht billigt oder gar als für die Gemeinde abträglich erachtet. Mit der besonderen Treuepflicht sind jedoch solche Meinungsäußerungen nicht vereinbar, die darauf abzielen und geeignet sind, die Durchführung von Maßnahmen der Gemeindeverwaltung oder von Beschlüssen des Gemeinderats und seiner Ausschüsse wesentlich zu erschweren oder unmöglich zu machen (z. B. Boykottaufruf). Die Vorschrift des § 21 Abs. 1 GemO über die besondere Treuepflicht schränkt als allgemeines Gesetz das Grundrecht auf freie Meinungsäußerung nur insoweit ein, als dies für die Aufrechterhaltung und das Funktionieren einer geordneten Verwaltung notwendig ist. Im Einzelfall ist eine Güterabwägung notwendig.

Ratsmitglieder sind nicht daran gehindert, einen Einwohnerantrag (§ 17 GemO) oder ein Bürgerbegehren (§ 17 a GemO) durch Eintragung in die Unterschriftenliste zu unterstützen, selbst wenn die Initiative sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats richtet. Es ist rechtlich auch nicht unzulässig, einen Einwohnerantrag oder ein Bürgerbegehren selbst zu initiieren oder hierbei als vertretungsberechtigte Person aufzutreten. Es würde der Zielsetzung der besonderen Treuepflicht widersprechen, wenn hierdurch die Ausübung demokratischer Rechte, die das Gesetz allen Einwohnern bzw. Bürgern einräumt, eingeschränkt würde.

Das Vertretungsverbot ist die wichtigste Ausgestaltung der besonderen Treuepflicht. Es zielt auf eine objektive und unparteiische Ausübung des Ratsmandats und damit auf die Gewährleistung der Sauberkeit der öffentlichen Verwaltung ab. Es bestünde sonst die Gefahr, dass Dritte versuchen, den Einfluss der Ratsmitglieder bei der Verfolgung persönlicher Interessen auszunutzen. Eine solche parteiische Interessenvertretung gegen die Gemeinde ist daher mit dem Ratsmandat unvereinbar. Das Vertretungsverbot erspart den Ratsmitgliedern zugleich einen möglichen Widerstreit zwischen den Interessen, die sie einerseits gegenüber ihren Auftraggebern und andererseits gegenüber der Gemeinde zu vertreten haben. In Wahrnehmung des Ratsmandats für konkrete politische Ziele einzutreten, auch wenn diese sich mit den Interessen Einzelner oder eines Bevölkerungsteils decken, schließt das Vertretungsverbot hingegen nicht aus. Das Ratsmitglied handelt hier nicht auf Veranlassung und zur Vertretung der Interessen eines Dritten. Die Grenzziehung zwischen parteiischer Interessenvertretung und Vertretung der Interessen der Allgemeinheit im Rahmen der freien Mandatsausübung ist im Einzelfall sicherlich nicht immer zweifelsfrei möglich. Adressaten des Vertretungsverbots sind insbesondere Ratsmitglieder, die den Beruf eines Rechtsanwalts, Steuerberaters, Maklers, Architekten oder Wirtschaftsprüfers ausüben. In diesen Berufen werden typischerweise Dienstleistungen im Sinne einer Vertretung von Interessen Dritter erbracht. Nicht hierzu zählt der Notar. Er ist nicht Vertreter einer Partei, sondern unabhängiger und unparteiischer Betreuer der Beteiligten.

Das Vertretungsverbot verbietet eine Vertretung von Ansprüchen oder Interessen Dritter, wenn diese sich gegen die Gemeinde richten, d. h. die Gemeinde muss Adressat der Anspruchs- bzw. Interessenvertretung sein. Dies ist nicht nur in Selbstverwaltungsangelegenheiten, sondern auch in den vom Staat übertragenen Auftragsangelegenheiten der Fall, da die Gemeinden auch diese Aufgaben im eigenen Namen wahrnehmen. Ein Anspruch besteht in einem Recht, von einem anderen ein Tun, Dulden oder Unterlassen zu verlangen. Interessenvertretung geht darüber hinaus und erfasst auch solche Handlungen, die darauf abzielen etwas zu erlangen, ohne dass es hierfür eine entsprechende Anspruchsnorm gibt. Jedwedes Begehren, sei es bürgerlich-rechtlicher oder öffentlich-rechtlicher Natur, kommt in Betracht. Vertretung umfasst jede Form für einen Dritten tätig zu werden. Es ist unerheblich, ob dies schriftlich oder mündlich geschieht, entgeltlich oder aus reiner Gefälligkeit gehandelt wird oder die Verfahrenshandlung im gerichtlichen oder außergerichtlichen Verfahren erfolgt. Dritter kann eine natürliche oder juristische Person oder Personenvereinigung sein. Eigene Angelegenheiten darf das Ratsmitglied vertreten. Es darf auch dann tätig werden, wenn es gesetzlicher Vertreter der zu vertretenden Person ist, wie z. B. die Eltern gegenüber ihren minderjährigen Kindern oder der Vorstand gegenüber dem eingetragenen Verein.

Das Vertretungsverbot schließt nicht aus, ein Ratsmitglied mit der Vertretung der Gemeinde gegen einen Dritten zu beauftragen. Auch in Streitigkeiten, die zwischen oder innerhalb von Gemeindeorganen ausgetragen werden (Kommunalverfassungsstreitverfahren), besteht kein Vertretungsverbot, da der Vertretene kein außenstehender Dritter, sondern Teil der juristischen Person Gemeinde ist. So darf ein rechtskundiges Ratsmitglied eine Fraktion in einem Klageverfahren gegen den Bürgermeister vertreten, das mit dem Ziel geführt wird, einem von der Fraktion gestellten Antrag auf Aufnahme einer Angelegenheit in die Tagesordnung der nächsten Sitzung zu entsprechen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist das Vertretungsverbot eine kommunalrechtliche Regelung, die zu einer verfassungsrechtlich zulässigen allgemeinen Begrenzung der Berufsfreiheit führt. Ist ein Ratsmitglied als Rechtsanwalt in einer Sozietät oder Bürogemeinschaft tätig, besteht das Vertretungsverbot nicht auch für die übrigen hier tätigen Rechtsanwälte.

Vertritt ein Ratsmitglied einen Dritten trotz bestehendem Vertretungsverbot, führt dies nicht zur Unwirksamkeit seiner Rechtshandlungen. Das Vertretungsverbot ist im gerichtlichen Verfahren Anlass für das Gericht, das dort als Prozessbevollmächtigter auftretende Ratsmitglied vom weiteren Verfahren auszuschließen. Gleichermaßen hat auch im Verwaltungsverfahren ein Ausschluss zu erfolgen. Ein Verstoß gegen die besondere Treuepflicht kann mit einem Ordnungsgeld bis zu 500 Euro geahndet werden.

Autor: Helmut Lukas, Ralf Schmorleiz Drucken voriges Kapitel nächstes Kapitel
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