Bildung von Fraktionen

Der Gemeinderat ist wie festgestellt kein Parlament im verfassungsrechtlichen Sinn, sondern ein beschließendes Verwaltungsorgan. Trotz der rechtlichen Unterschiede hat sich zunehmend eine Parlamentarisierung in der Arbeitsweise der Gemeinderäte, zumindest ab einer bestimmten Größenordnung, entwickelt, die auch die Existenz von Fraktionen und deren Mitwirkung an der Gestaltung der politischen Willensbildung einschließt. Das Bundesverfassungsgericht bezeichnet die Gemeinderatsfraktionen als Teile und ständige Gliederungen der Vertretungskörperschaft. Ihre Aufgabe ist es, den technischen Ablauf der Meinungsbildung in der Vertretungskörperschaft, in der sie tätig sind, in gewissem Grade zu steuern und damit zu erleichtern. Mit Blick auf die Vielzahl der Beratungsgegenstände sowie die Komplexität einzelner Themen ermöglicht die Vorberatung durch die Fraktionen erst eine arbeitsteilige und damit effiziente Arbeit. Gerade in solchen komplexen Angelegenheiten erlangen die Ratsmitglieder häufig erst auf diesem Wege den Kenntnisstand, der sie zu einer sachgerechten Entscheidung befähigt. Darüber hinaus erhöht die Vorberatung unter politisch Gleichgesinnten und die gemeinsame Formulierung von Positionen die politische Durchschlagskraft. Fraktionen entstehen durch einen Zusammenschluss von Ratsmitgliedern. Sie sind Personenvereinigungen und haben kommunalrechtlich die Stellung eines Organteils. Sie können nur solche Rechte wahrnehmen, die ihnen als solche durch Gesetz oder durch die Geschäftsordnung eingeräumt sind. Sie sind nicht befugt, Kompetenzen des Gemeinderats als Organ zu vertreten. Ebenso können sie nicht als Vertreter von Interessen, die den Mitgliedern der Fraktion in Form von individuellen Mitgliedschaftsrechten zustehen, auftreten.

Zu den gesetzlich geregelten Fraktionsrechten gehören gemäß

Das Recht, sich mit anderen Mitgliedern des Gemeinderats zur Verfolgung gemeinsamer politischer Ziele zu einer Fraktion zusammenzuschließen, gehört zu den originären Rechten der Ratsmitglieder. Die Vorschriften des § 30 a GemO und des § 10 MGeschO, wonach sich Ratsmitglieder zu einer Fraktion zusammenschließen können, hat daher nur deklaratorische Bedeutung. Voraussetzung für eine Mitgliedschaft in einer Fraktion ist das Innehaben eines Ratsmandats. Der Bürgermeister oder die Mitglieder von Ausschüssen, die nicht zugleich gewählte Ratsmitglieder sind, können daher keine Mitglieder einer Fraktion sein. Im Regelfall bilden die auf der Grundlage des Wahlvorschlags einer Partei oder Wählergruppe in den Gemeinderat gewählten Personen eine Fraktion. Eine Fraktion kann sich aber auch aus Mitgliedern verschiedener politischer Gruppen zusammensetzen. Ratsmitglieder können sich auch dann zu einer Fraktion zusammenschließen, wenn ihre Wahl nach dem Mehrheitswahlsystem durchgeführt wurde, d. h. im Gemeinderat keine politischen Gruppen im Sinne von Parteien oder Wählergruppen vertreten sind. Fraktionslose Ratsmitglieder können einer Fraktion mit deren Zustimmung beitreten. Gleichermaßen besteht die Möglichkeit, sie lediglich als kooptierte Mitglieder aufzunehmen. Zur Bildung einer Fraktion reichen zwei Ratsmitglieder aus. Der Gemeinderat ist nicht befugt, eine höhere Mindestzahl festzusetzen. § 30 a Abs. 1 Satz 2 GemO trifft insoweit eine abschließende gesetzliche Regelung. Fraktionen werden nur für die Dauer der Wahlzeit des Gemeinderats gebildet.

Fraktionen konstituieren sich, indem die beteiligten Ratsmitglieder ihren Willen zur Bildung einer Fraktion bekunden. Zur Konstituierung gehört auch die Wahl eines Fraktionsvorsitzenden und (bei größeren Fraktionen) die Wahl weiterer Personen, denen bestimmte Aufgaben zugeteilt werden. Diese bilden gemeinsam den Fraktionsvorstand. Auch eine Geschäftsverteilung ist in der Form möglich, dass zum Beispiel ein finanzpolitischer oder ein verkehrspolitischer Sprecher usw. bestimmt werden. Die Fraktion kann sich eine eigene Geschäftsordnung geben. Die Bildung einer Fraktion, ihre Bezeichnung und die Namen der Mitglieder sind dem Bürgermeister mitzuteilen (§ 30 a Abs. 2 GemO; § 10 Abs. 2 MGeschO).

Die Willensbildung einer Fraktion erfolgt unter vergleichbaren Bedingungen, wie sie auch für den ordnungsgemäßen Ablauf einer Sitzung des Gemeinderats gelten. Zu einer Fraktionssitzung ist ordnungsgemäß einzuladen. Nähere Regelungen über Form und Frist der Einladung können in der Fraktionsgeschäftsordnung erfolgen. Ist eine solche nicht vorhanden, ist eine entsprechende Anwendung der strengen Anforderungen an eine ordnungsgemäße Einladung zu einer Sitzung des Gemeinderats (§ 34 Abs. 2 und 3 GemO) nicht zu fordern. Von einer ordnungsgemäßen Einladung ist auszugehen, wenn die Fraktionsmitglieder so rechtzeitig eingeladen werden, dass eine Teilnahme an der Fraktionssitzung unter angemessenen Voraussetzungen möglich ist. Für die Beschlussfassung der Fraktionen gilt das Mehrheitsprinzip. Legt die Fraktion bei der Vorberatung der Tagesordnungspunkte der nächsten Sitzung des Gemeinderats mit Mehrheit in einer bestimmten Angelegenheit ihre Position fest, wird diese Mehrheitsentscheidung als Fraktionsmeinung im Gemeinderat vorgetragen und als Fraktionsantrag (§ 14 Abs. 2 MGeschO) in den Willensbildungsprozess des Gemeinderats eingebracht. Fraktionsmitglieder können ihre abweichende Auffassung in der Beratung des Gemeinderats vertreten und in der Abstimmung dem Fraktionsantrag ihre Zustimmung verweigern. Nach dem Prinzip des freien Mandats sind die Ratsmitglieder bei der Ausübung des Mandats nicht an Fraktionsbeschlüsse gebunden.

Es bestehen keine Bedenken, wenn an den Fraktionssitzungen auch Personen teilnehmen, die nicht dem Gemeinderat als Mitglied angehören. Hier ist insbesondere an Mitglieder von Ausschüssen, an den Bürgermeister und die Beigeordneten sowie an Sachverständige und an Vertreter berührter Bevölkerungskreise zu denken. Auch Vertreter der Partei oder Wählergruppe, die Träger des Wahlvorschlags ist, über den die der Fraktion angehörenden Ratsmitglieder in den Gemeinderat gewählt wurden, können als Gäste an Fraktionssitzungen teilnehmen. Diesem Teilnahmerecht sind jedoch Grenzen gesetzt. Zum einen dürfen an der Beschlussfassung der Fraktion, insbesondere bei der Vorbereitung der Sitzungen des Gemeinderats, sich nur die Fraktionsmitglieder beteiligen. Die Willensbildung der Fraktion ist den Fraktionsmitgliedern vorbehalten. Zum anderen dürfen in Anwesenheit von Personen, die nicht selbst gesetzlich zur Verschwiegenheit verpflichtet sind, nicht solche Angelegenheiten beraten werden, die geheim zu halten sind, da die Ratsmitglieder sonst die ihnen obliegende Schweigepflicht verletzen würden. Werden in einer Fraktionssitzung Angelegenheiten behandelt, die bereits Gegenstand einer vorangegangenen nicht öffentlichen Sitzung des Gemeinderats waren, besteht die Pflicht zur Geheimhaltung insoweit auch gegenüber den Ratsmitgliedern, die nach § 22 GemO von der Beratung und Entscheidung in dieser Sitzung ausgeschlossen waren.

Wurde zur Fraktionssitzung nicht ordnungsgemäß eingeladen oder haben Personen, die keine Fraktionsmitglieder sind, an der Willensbildung der Fraktion unzulässig mitgewirkt, hat dies keine Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit der Beschlussfassung im Gemeinderat. Rechtsverstöße im Vorfeld der Ratssitzung stellen keinen wesentlichen Verfahrensverstoß beim Zustandekommen der Beschlüsse des Gemeinderats dar.

Ratsmitglieder können jederzeit aus einer Fraktion austreten. Sie können zu einer anderen Fraktion wechseln oder dem Gemeinderat weiterhin als fraktionsloses Mitglied angehören. Ein Ausschluss aus der Fraktion, über den die Fraktion als Gesamtheit zu entscheiden hat, ist auch unter dem Schutzgedanken des freien Mandats grundsätzlich zulässig, jedoch an strenge Voraussetzungen geknüpft. Sofern keine Regelungen im Rahmen einer Fraktionsgeschäftsordnung getroffen wurden, darf ein Ausschluss nur erfolgen, wenn ein wichtiger Grund vorliegt. Dieser kann angenommen werden, wenn ein Fraktionsmitglied durch sein Verhalten das notwendige Vertrauensverhältnis in der Fraktion nachhaltig stört und damit einer weiteren Zusammenarbeit den Boden entzieht. Das Vertrauensverhältnis ist dann nachhaltig gestört, wenn das Mitglied in kommunalpolitischen Kernfragen die Fraktionsmeinung nicht mitträgt bzw. in solchen Fragen abweichend von der Fraktionsmehrheit im Gemeinderat abstimmt, wenn es also die große Linie der Fraktion verlässt oder eine grobe Schädigung der Fraktion verursacht. Nicht jedes abweichende Verhalten rechtfertigt daher einen Fraktionsausschluss.

Darüber hinaus muss ein Fraktionsausschluss auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Die Maßnahme stellt das äußerste Mittel dar, darf also grundsätzlich erst eingesetzt werden, wenn mildere Einwirkungsmöglichkeiten, wie zum Beispiel eine förmlich ausgesprochene Missbilligung, nicht zum Erfolg führen. Nur bei Vorliegen eines besonders schweren Verstoßes gegen die Prinzipien der Fraktionsarbeit oder einer tiefen Zerrüttung des Vertrauensverhältnisses kommt ein sofortiger Ausschluss in Betracht. Ein Fraktionsausschluss setzt keinen Parteiausschluss voraus. In formeller Hinsicht ist ein rechtsstaatlich korrektes Verfahren einzuhalten. Alle Fraktionsmitglieder sind zur Fraktionssitzung einzuladen. Aus der Tagesordnung muss hervorgehen, dass über den Fraktionsausschluss beraten und entschieden werden soll. Das auszuschließende Fraktionsmitglied ist vor der Entscheidung anzuhören. An dem Beschluss, der ohne die Mitwirkung des auszuschließenden Mitglieds gefasst wird, dürfen nur Fraktionsmitglieder mitwirken. Der Beschluss bedarf der Mehrheit der Mitglieder der Fraktion. Die Entscheidung sowie die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe sind dem Betroffenen schriftlich mitzuteilen. Das betroffene Fraktionsmitglied kann gegen diese Entscheidung Klage im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreitverfahrens beim Verwaltungsgericht erheben. Beklagte ist die Fraktion.

Autor: Helmut Lukas, Ralf Schmorleiz Drucken voriges Kapitel nächstes Kapitel
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