Freies Mandat

Der Gemeinderat ist die gewählte Volksvertretung auf örtlicher Ebene. Er hat als die Vertretung der Bürger der Gemeinde seine Entscheidungen an den Interessen der gesamten Bevölkerung auszurichten. Dieser Maßstab gilt auch für die Mandatsausübung durch die einzelnen Ratsmitglieder. Eine Vertretung von Einzelinteressen ist damit nicht vereinbar. Die Vorschrift des § 22 GemO über Ausschließungsgründe trägt diesem Ziel Rechnung, indem eine Mitwirkung ausgeschlossen wird, wenn sie zu einer Vertretung von Individualinteressen führen würde. Die für eine unabhängige Interessenvertretung notwendige rechtliche Absicherung des kommunalen Mandats erfolgt durch den in § 30 Abs. 1 GemO verankerten Grundsatz des freien Mandats. Dieser ist Wesenselement des Prinzips der repräsentativen Demokratie.

Im System der repräsentativen Demokratie ist eine Volksvertretung ohne das freie Mandat der Volksvertreter nicht denkbar. Den äußeren Rahmen für die Ausübung des Ratsmandats setzt die am Gemeinwohl orientierte eigene Gewissensüberzeugung. Der Grundsatz des freien Mandats schließt eine Bindung an Weisungen oder Aufträge der Wähler aus. Über den Kreis der Wähler hinaus gilt die Freiheit der Mandatsausübung gegenüber jedermann, also auch gegenüber dem Arbeitgeber, dem Ehegatten, dem Lebenspartner, den Verwandten und Verschwägerten, den Berufskollegen und den Repräsentanten von Vereinen, bei denen das Ratsmitglied Mitglied ist. Problematisch ist, ob politische Vorgaben für die Mandatsausübung durch Partei- und Fraktionsbeschlüsse mit dem Grundsatz des freien Mandats vereinbar sind.

Es ist ein legitimes Bestreben der Parteien, Parteibeschlüsse in Fraktionsbeschlüsse und diese in Mehrheitsentscheidungen des Gemeinderats umzusetzen. Nach überwiegender Auffassung wird zwischen einem unzulässigen Partei- bzw. Fraktionszwang und einer als legitim eingestuften Fraktionsdisziplin unterschieden. Der Partei- bzw. Fraktionszwang ist eine durch die Partei oder Fraktion unter Androhung einer Sanktion bewirkte Einschränkung der Freiheit des Ratsmitglieds, nach eigenem Willen und Ermessen im Gemeinderat tätig zu werden. Das Ratsmitglied gelangt wegen der angedrohten Folgen in die Zwangssituation, Aufträge und Weisungen zu befolgen, an die es nicht gebunden sein soll. Die aktiven Träger des Partei- bzw. Fraktionszwangs sind somit die Parteien und Fraktionen. Andererseits liegt es im Interesse der Handlungsfähigkeit der Fraktion, gegenüber ihrem Mitglied einen Anspruch auf Solidarität in Bezug auf Fraktionsentscheidungen einzufordern. Ein Mindestmaß an kollektiver Geschlossenheit ist Voraussetzung dafür, die Arbeit des Gemeinderats durch Meinungsbildung und -steuerung ihrer Mitglieder zu rationalisieren. Die hierzu erforderliche Fraktionsdisziplin ist auf das Bestreben gerichtet, ein einheitliches Agieren in der Ratsarbeit durch vorbereitende innerfraktionelle Willensbildung zu erreichen. Freiwillige Solidarität, Aufgabe oder Korrektur der eigenen abweichenden Meinung im Interesse der mehrheitlich festgelegten Fraktionslinie sind die Kennzeichen der Fraktionsdisziplin. Die einzelnen Fraktionsmitglieder dürfen jedoch nicht zu einer der Fraktionsmeinung entsprechenden Stimmabgabe gezwungen werden. Ein von der Fraktion gegen ein Ratsmitglied verhängtes Redeverbot im Gemeinderat, weil es dort seine von der Fraktionsmeinung abweichende Auffassung vortragen möchte, verbunden mit der Drohung des Ausschlusses, stellt einen unzulässigen Fraktionszwang dar. Die Verpflichtung zur Rückgabe des Mandats bei Parteiwechsel oder zur Rückerstattung von Wahlkampfkosten kann dem Ratsmitglied nicht auferlegt werden. Das freie Mandat steht einer Koppelung von Mandat und Fraktions- bzw. Parteizugehörigkeit entgegen. Verletzt ein Ratsmitglied die ihm als Folge der Fraktionsdisziplin obliegenden Verhaltenspflichten, kann die Fraktion Sanktionen bis hin zu einem Fraktionsausschluss verhängen. Das freie Mandat bietet auch keinen Schutz im Hinblick auf das künftige politische Schicksal des Mandatsinhabers. Die Berücksichtigung bisheriger politischer Solidarität und anhaltende Übereinstimmung mit der Gesamtlinie der Partei sind durchaus legitime Erwägungen des zuständigen Parteigremiums bei der Entscheidung über eine erneute Nominierung.

Die Grenzen zwischen zulässiger Einflussnahme durch Partei und Fraktion und unzulässigem Druck sind fließend. Vom praktischen Ergebnis her sind im konkreten Einzelfall unzulässiger Fraktionszwang und erlaubte Fraktionsdisziplin nicht leicht auseinander zu halten und vor allem das Vorliegen des Einen oder Anderen nur schwer nachprüfbar.

Autor: Helmut Lukas, Ralf Schmorleiz Drucken nächstes Kapitel
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