Flächennutzungsplanung als geborene Selbstverwaltungsaufgabe
In § 67 Abs. 2 GemO hat der Gesetzgeber von der Ermächtigung des § 203 Abs. 2 des Baugesetzbuches (BauGB) Gebrauch gemacht, indem er den Verbandsgemeinden die Flächennutzungsplanung übertragen hat. Dennoch sind die Ortsgemeinden Träger der eigentlichen umfassenden Planungshoheit. Der Verbandsgemeinde ist lediglich die Befugnis verliehen, einen ganz bestimmten Teil der Planungshoheit anstelle der Ortsgemeinden – für diese – auszuüben. Deshalb steht der Verbandsgemeinde auch keine Klagebefugnis gegen eine Baugenehmigung mit der Begründung zu, ihre Planungshoheit sei verletzt. Vor diesem Hintergrund hat das OVG RP mit seinem Urteil vom 26. September 2000 – 7 C 10154/99.OVG – GuSt 2001, 85, die Klage einer Verbandsgemeinde gegen die Genehmigung der zivilen Nutzung eines ehemaligen Militärflugplatzes als unzulässig zurückgewiesen.
Die durch § 203 Abs. 2 BauGB vorgegebene Mitwirkung der Ortsgemeinden ist wie folgt geregelt:
Nach Satz 2 bedarf die endgültige Entscheidung des Verbandsgemeinderats über die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung des Flächennutzungsplans der Zustimmung der Ortsgemeinden. Das Zustimmungserfordernis besteht demnach nur für die abschließende Entscheidung und nicht für die vorgelagerten Beschlüsse. Eine Beteiligung der Ortsgemeinden bei diesen Beschlüssen ist dadurch jedoch nicht ausgeschlossen. Zuständig für die Entscheidung über die Zustimmung ist innergemeindlich der Ortsgemeinderat. Die erforderliche Zustimmung der Ortsgemeinden ist vor der abschließenden Beschlussfassung des Verbandsgemeinderats über den Flächennutzungsplan einzuholen.
Satz 3 enthält eine Zustimmungsfiktion für den Fall, dass nicht alle Ortsgemeinden zustimmen. Die Zustimmung gilt als erteilt, wenn (erstens) mehr als die Hälfte der Ortsgemeinden zugestimmt haben und (zweitens) in diesen mehr als zwei Drittel der Einwohner der Verbandsgemeinde wohnen.
Im Sinne einer sachgerechten Vereinfachung des Zustimmungsverfahrens bestimmt Satz 4, dass Änderungen oder Ergänzungen des Flächennutzungsplans, die Grundzüge der Gesamtplanung nicht betreffen, nur der Zustimmung derjenigen Ortsgemeinden bedürfen, die selbst oder als Nachbargemeinden von den Änderungen oder Ergänzungen berührt werden. Ob Grundzüge der Planung betroffen sind, bestimmt sich nach den gleichen Voraussetzungen, die für eine vereinfachte Änderung oder Ergänzung nach § 13 Abs. 1 BauGB gelten. Das Zustimmungserfordernis einer Ortsgemeinde liegt nicht bereits dann vor, wenn sie im Verfahren Änderungsvorschläge eingebracht hat, die jedoch nicht berücksichtigt wurden. Die Zustimmungsfiktion des Satzes 3 findet auf das vereinfachte Verfahren keine Anwendung.
Kommt eine Zustimmung der Ortsgemeinde nicht zustande, so entscheidet der Verbandsgemeinderat mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder.
Der Flächennutzungsplan kann dazu genutzt werden, Flächen vorbereitend für die naturschutzrechtliche Kompensation auszuweisen. Hiervon ausgehend haben Verbandsgemeinden in Verbindung mit der Öko-Konto-Regelung einen Ausgleichsflächenpool durch Ankauf oder sonstige privatrechtliche Sicherung geschaffen. Für eine solche – wenn auch sinnvolle – Verfahrensweise kann sich eine Verbandsgemeinde die notwendige Kompetenz nur auf der Grundlage von § 67 Abs. 4 GemO verschaffen. Denn § 67 Abs. 2 GemO ermächtigt die Verbandsgemeinden nur zur Planung als solche und nicht zum Vollzug. Dies ist den Trägern der verbindlichen Bauleitplanung, also den Ortsgemeinden, vorbehalten.
Die Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags nach § 47 GemO einer Ortsgemeinde gegen den Flächennutzungsplan der Verbandsgemeinde scheitert an der erforderlichen Statthaftigkeit. Dies gilt auch dann, wenn sich der Normenkontrollantrag der Ortsgemeinde gegen die Darstellung von Konzentrationsflächen für Windkraftanlagen richtet (OVG RP, Urteil vom 18. Oktober 2007 – 10138/07.OVG – ZfBR 2008, 67). Hingegen kann die für eine Klage auf Feststellung der Unwirksamkeit des Flächennutzungsplans nach § 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) erforderliche Klagebefugnis einer Ortsgemeinde vorliegen. Dies setzt voraus, dass die Ortsgemeinde eine Verletzung ihres Rechtes auf angemessene Berücksichtigung ihrer Planungsvorstellungen und Belange (§ 1 Abs. 7 BauGB) geltend machen kann (OVG RP, Urteil vom 2. Februar 2005 – 8 A 11771/04.OVG – GuSt 2005, 149). Die Gemeinde muss hierfür im Zeitpunkt des Beschlusses über den Flächennutzungsplan über eine hinreichend bestimmte eigene Planung verfügen, die durch die konkurrierende Planung nachhaltig gestört würde.