Entstehung der Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz

Vor der Verwaltungsreform wies die kommunale Selbstverwaltung auf Grund der Entstehungsgeschichte des Landes Rheinland-Pfalz entscheidende regionale Besonderheiten auf. In dem ehemaligen Gebiet der Regierungsbezirke Trier und Koblenz galt die aus dem preußischen Recht übernommene Amtsverfassung. Ein hauptamtlicher Amtsbürgermeister mit hauptamtlicher Verwaltung erledigte die Auftragsangelegenheiten und die Büro- und Kassengeschäfte der amtsangehörigen Gemeinden. Hingegen kannte die historische Entwicklung der Gemeinden im ehemaligen Regierungsbezirk Montabaur weder Gemeindeverbände noch sonstige Formen gemeinschaftlicher Verwaltungseinrichtungen. Die gemeindliche Verwaltung war durch die Ehrenamtlichkeit gekennzeichnet. Ebenso wenig hatten die Gemeinden im ehemaligen Regierungsbezirk Rheinhessen gemeinschaftliche Verwaltungseinrichtungen. Ihre Verwaltungsstruktur ging auf die frühere hessische Verwaltungstradition zurück, für die das ehrenamtliche Element prägend war. In dem ehemals bayerischen Rechtskreis, also dem seinerzeitigen Regierungsbezirk Pfalz, waren zum einen die Einrichtung der gemeinschaftlichen Einnehmereien kennzeichnend, die die gemeindlichen Finanzen verwalteten, und zum anderen die Einrichtung der gemeinschaftlichen Bürgermeistereien, die besonders in der Westpfalz weit verbreitet waren.

Im Jahre 1965 setzte die Landesregierung die Kommission „Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden“ ein, die in ihren Ergebnisberichten unter anderem eine Weiterentwicklung der Amtsverfassung und deren Ausdehnung auf das ganze Land vorschlug. Zielsetzung war es, die Verwaltungskraft der kreisangehörigen Gemeinden zu stärken und zu gleichwertigen, in sich ausgewogenen Lebensverhältnissen sowohl im ländlichen Raum als auch zwischen Stadt und Land beizutragen, ohne die Integration der Bürger in ihren bisherigen Gemeinden zu beseitigen.

Durch das Landesgesetz zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften und zur Vorbereitung der Neugliederung von Gemeinden vom 16. Juli 1968 (GVBI. S. 132) wurde als Teil B des Selbstverwaltungsgesetzes die Verbandsgemeindeordnung (VGO) erlassen und gleichzeitig die seit 1948 ebenfalls als Teil B des Selbstverwaltungsgesetzes geltende Amtsordnung aufgehoben. Hinsichtlich der Bildung von Verbandsgemeinden sah § 2 VGO vor, dass im ehemaligen Gebiet der Regierungsbezirke Koblenz und Trier die Ämter als Verbandsgemeinden fortbestehen und im ehemaligen Gebiet der Regierungsbezirke Pfalz, Rheinhessen und Montabaur die Bildung einer Verbandsgemeinde durch die obere Aufsichtsbehörde erfolgt, wenn alle beteiligten Gemeinden dies beantragen oder ihr zustimmen, andernfalls durch Gesetz. Gesetze in diesem Sinne sollten nicht vor dem 1. Januar 1972 erlassen werden. Dieses Gesetz trat am 1. Oktober 1968 in Kraft. Geburtsstunde der „Verbandsgemeinde“ ist somit der 1. Oktober 1968. Seit diesem Zeitpunkt gibt es die Verbandsgemeinde im ehemaligen Gebiet der Regierungsbezirke Koblenz und Trier. In der bis zum 31. Dezember 1971 im ehemaligen Gebiet der Regierungsbezirke Montabaur, Rheinhessen und Pfalz geltenden sogenannten Freiwilligkeitsphase haben sich 20 Verbandsgemeinden gebildet.

§ 2 Abs. 2 und 3 VGO enthielt Grundsätze für die Umbildung und erstmalige Bildung von Verbandsgemeinden. Danach sollte eine Verbandsgemeinde mindestens 7.500 Einwohner haben. Die Abgrenzung des Gebiets hatte nach Maßgabe eines Zielplans zu erfolgen, der durch Beschluss der Landesregierung im Benehmen mit dem Innenausschuss des Landtags aufzustellen war. Die Neugliederung und Bildung der Verbandsgemeinden erfolgte landesweit durch das 8., 12. und 13. Landesgesetz über die Verwaltungsvereinfachung im Lande Rheinland-Pfalz.

Die Grundlagen der Verbandsgemeindebildung sind vom Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in mehreren Entscheidungen über Verfassungsbeschwerden gegen die vorgenannten Verwaltungsvereinfachungsgesetze als verfassungsgemäß bestätigt worden (vgl. u. a. VGH RP, Urteil vom 14. Dezember 1970 - VGH 4/70 - AS 12, 239).

Mit der Gemeindeordnung (GemO) vom 14. Dezember 1973 (GVBI. S. 419) wurde in § 67 eine landeseinheitliche Regelung getroffen, nach der die Verbandsgemeinden solche gemeindlichen Aufgaben wahrnehmen, die unter den gewandelten Verhältnissen die Leistungs- und Verwaltungskraft der einzelnen Ortsgemeinden übersteigen oder deren gemeinsame Erfüllung im öffentlichen Interesse geboten ist. Die dort genannten Aufgaben gingen mit Wirkung vom 1. Januar 1975 mit den dazugehörigen Einrichtungen von den Ortsgemeinden auf die Verbandsgemeinden über. Trotz dieses Aufgabenübergangs ist nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 27. Januar 1984 - 8 C 128.81 - VZ GStB RP 1984, 86 den Ortsgemeinden eine nach Anzahl und Gewicht bedeutsame Sachkompetenz verblieben, so dass der Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts der Ortsgemeinden nicht berührt worden ist.

Mit dem Ersten Landesgesetz zur Kommunal- und Verwaltungsreform vom 28. September 2010 (GVBl. S. 272) und  dem Zweiten Landesgesetz zur Kommunal- und Verwaltungsreform vom 28. September 2010 (GVBl. S. 280) ist in Rheinland-Pfalz mehr als dreißig Jahre seit der größten Kommunal- und Verwaltungsreform ein Reformbemühen vorwiegend auf der kommunalen Ebene eingeleitet und teilweise umgesetzt worden. Das Erste Landesgesetz zur Kommunal- und Verwaltungsreform enthält in seinem Artikel 1 das Landesgesetz über die Grundsätze der Kommunal- und Verwaltungsreform (KomVwRGrG), mit dem die Kriterien für eine Optimierung der Gebietsstrukturen der verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden geregelt werden. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 KomVwRGrG weist eine Verbandsgemeinde mit mindestens 12.000 Einwohnern in der Regel eine ausreichende Leistungsfähigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Verwaltungskraft auf. Unterschreitungen dieser Mindestgröße können unter bestimmten Voraussetzungen unbeachtlich sein. Änderungen der kommunalen Gebietsstrukturen sollten auf dieser Grundlage möglichst auf freiwilliger Basis erfolgen. Dazu wurde eine Freiwilligkeitsphase bis 30. Juni 2012 bestimmt, von der einige verbandsfreie Gemeinden und Verbandsgemeinden Gebrauch gemacht haben. Das Zweite Landesgesetz zur Kommunal- und Verwaltungsreform beinhaltet eine Reihe Zuständigkeitsverlagerungen von staatlichen Behörden auf kommunale Verwaltungen und Übertragungen von Auftragsangelegenheiten von den Kreisverwaltungen auf die Verwaltungen von Verbandsgemeinden und verbandsfreien Gemeinden.

Autor: Werner Klöckner Drucken nächstes Kapitel