Verbandsgemeindeumlage

§ 72 GemO ermächtigt die Verbandsgemeinden zur Umlageerhebung von den Ortsgemeinden, soweit die eigenen Finanzmittel nicht ausreichen. Die Verbandsgemeinde muss demnach ihre Aufgaben in erster Linie durch eigene Finanzmittel finanzieren. Nur soweit die sonstigen Finanzmittel den Mittelbedarf nicht decken, dürfen die Ortsgemeinden mit der Verbandsgemeindeumlage belastet werden. Wird dieser gesetzliche Nachrang der Verbandsgemeindeumlage nicht beachtet, ist die Umlageerhebung insoweit rechtswidrig.

Die Verbandsgemeindeumlage dient der Finanzierung der von der Verbandsgemeinde benötigten Mittel. Die Verbandsgemeinde benötigt nur Mittel zur Erfüllung der ihr übertragenen Aufgaben. Daraus ergibt sich eine weitere tatbestandliche Grenze der Umlageerhebung. Die Verbandsgemeinden besitzen im Gegensatz zu den Ortsgemeinden nicht die Universalität des Wirkungskreises. Nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln (sog. umfassende Allzuständigkeit). Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG bestimmt indes, dass zwar auch die Gemeindeverbände im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung haben, jedoch hier eingeschränkt auf den gesetzlichen Aufgabenbereich (keine umfassende Allzuständigkeit). Sie haben Zuständigkeiten nur im Rahmen der abschließenden gesetzlichen Aufgabenzuweisung, die insbesondere durch die §§ 67 und 68 GemO, aber auch spezialgesetzlich erfolgt ist. Nimmt die Verbandsgemeinde Aufgaben außerhalb ihrer Zuständigkeit wahr, so enthält der Haushaltsplan Ausgaben für verbandsgemeindefremde Aufgaben. Die Erhebung der Verbandsgemeindeumlage ist insoweit ebenfalls rechtswidrig. Allerdings muss es sich um Aufgabenüberschreitungen handeln, die im Zusammenhang mit der Festsetzung des Umlagesolls erheblich sind.

§ 72 GemO verweist hinsichtlich der Berechnung der Verbandsgemeindeumlage auf § 26 Abs. 1 des Landesfinanzausgleichsgesetzes (LFAG), der wiederum die Bestimmungen über die Erhebung der Kreisumlage in § 25 LFAG für entsprechend anwendbar erklärt. Daraus folgt, dass die Verbandsgemeindeumlage in Hundertsätzen (Umlagesätzen) der auf die Ortsgemeinden entfallenden Umlagegrundlagen bemessen wird. Umlagegrundlagen sind die festgesetzte Schlüsselzuweisung A nach § 8 LFAG, die an die Ortsgemeinden weiterzuleitenden Teilbeträge der Schlüsselzuweisung B 2 nach § 11 Abs. 5 Satz 2 LFAG und die Steuerkraftmesszahl nach § 13 LFAG. Die Umlagesätze sind in der Haushaltssatzung festzusetzen; sie müssen für alle Umlagepflichtigen gleich sein. Die Umlagesätze können für die einzelnen Umlagegrundlagen, bei der Steuerkraftmesszahl auch für die einzelnen Steuerkraftzahlen, verschieden hoch festgesetzt werden (Splittingmöglichkeit). Mit dieser Berechnungsart wird eine die Steuerkraft der Ortsgemeinden ausgleichende Wirkung erzielt, weil finanzkräftigere Ortsgemeinden mit höheren Beträgen belastet werden als weniger gut gestellte Gemeinden. Ein unzulässiger Eingriff in die gemeindliche Finanzhoheit ist damit nicht verbunden. Demnach dient die Splittingmöglichkeit nur dazu, Steuerkraftunterschiede abzumildern und nicht, sie zu vertiefen. Es ist daher unzulässig, wenn durch einen höheren Umlagesatz verstärkt gerade auf die Schlüsselzuweisung A der finanzschwachen Ortsgemeinden zurückgegriffen wird und damit der gesetzliche Zweck dieser Zuweisungen, für diese Gemeinden eine Art Mindestausstattung herbeizuführen, geradezu in sein Gegenteil verkehrt wird (OVG RP, Urteil vom 2. Februar 1999 – 7 A 13212/96.OVG – DVP 1999, 250).

Von den Ortsgemeinden wird neben der Verbandsgemeindeumlage vom Landkreis eine Kreisumlage erhoben. Eine expansive Umlagepolitik beider Gemeindeverbände könnte das Selbstverwaltungsrecht der Ortsgemeinden verletzen, indem die Finanzhoheit ausgehöhlt wird. Bezogen auf die Kreisumlage hat das OVG RP in seinem Urteil vom 21. Mai 1993 – 10 C 10178/92.OVG – GuSt, Beilage 11/93 zu Heft 8/93 entschieden, dass in den Kernbestand der Finanzhoheit erst dann eingegriffen wird, wenn infolge der Höhe einer Kreisumlage die finanziellen Belastungen der kreisangehörigen Gemeinden so erheblich sind, dass sie „die Gelegenheit zur kraftvollen Betätigung“ verlieren. Bei einem Umlagesatz von 28 v. H. könne davon allerdings keine Rede sein.

Bei dieser Überprüfung, ob durch die Umlageerhebung in unzulässiger Weise die ortsgemeindliche Finanzhoheit verletzt wird, verbietet sich jedoch eine isolierte Betrachtung eines einzelnen Umlagesatzes. Vielmehr müssen die Gesamtbelastungen des Finanzausgleichssystems beurteilt werden, also durch Verbandsgemeindeumlage, Kreisumlage, Gewerbesteuerumlage, Finanzausgleichsumlage und Umlage zur Finanzierung des Fonds „Deutsche Einheit“.

Nach dem Urteil des BVerwG vom 31. Januar 2013 – 8 C 1.12 – NVwZ 2013, 1078 verstößt die Erhebung einer Kreisumlage mit progressivem Anteil dann gegen den in Artikel 28 Abs. 2 GG garantierten Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung der Ortsgemeinden, wenn die gemeindliche Verwaltungsebene allein dadurch oder im Zusammenhang mit anderen Umlagen auf Dauer strukturell unterfinanziert ist. Dies gilt für die Verbandsgemeindeumlage entsprechend.

Bei der Veranlagung der Ortsgemeinden zur Verbandsgemeindeumlage handelt es sich um Verwaltungsakte. Die Umlageerhebung kann demnach mit Anfechtungswiderspruch und nachfolgender Anfechtungsklage angefochten werden. Widerspruch und Anfechtungsklage haben keine aufschiebende Wirkung, weil es sich bei der Verbandsgemeindeumlage als Sonderabgabe um eine öffentliche Abgabe im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung handelt. Da der Umlagesatz in der Haushaltssatzung der Verbandsgemeinde festgesetzt wird, kann eine Ortsgemeinde gegen die Haushaltssatzung im Wege der abstrakten Normenkontrolle vorgehen. Anfechtungswiderspruch bzw. -klage und Normenkontrollantrag setzen voraus, dass die Ortsgemeinde geltend macht, in ihren Rechten verletzt zu sein. Eine solche Geltendmachung setzt ein Mindestmaß an Substantiierung in den Darlegungen des Widerspruchs bzw. Antrags voraus. Nicht ausreichend ist es, wenn lediglich einzelne Haushaltsansätze im Haushaltsplan wegen Überschreitung der Kompetenzgrenze gerügt werden. Die Erheblichkeit einer Kompetenzüberschreitung setzt zwingend Ausführungen hinsichtlich der einzelnen Haushaltsstellen, des im Haushaltsplan genannten Haushaltszwecks wie auch eine rechnerische Darlegung des betroffenen Betrags voraus. Die Erheblichkeit ist nicht bei jeglicher noch so geringfügigen Überschreitung der Kompetenzgrenze gegeben. Jedenfalls kann bei einer Unterschreitung von 0,1 v. H. der Umlagegrundlagen keine Rechtsverletzung dargelegt werden. Bei dieser Betrachtung bleiben in der Regel Bagatellpositionen, also veranschlagte geringe Einzelbeträge für verbandsgemeindefremde Aufgaben, außen vor.

Autor: Dr. Karl-Heinz Frieden, Stefan Heck Drucken nächstes Kapitel
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