I. Grundlagen
Zu einem zentralen Thema der kommunalen Umweltaufgaben hat sich die Abfall- oder Kreislaufwirtschaft entwickelt. Kaum ein anderer Bereich stellt einerseits die kommunalen Gebietskörperschaften vor ähnlich große Probleme bei Planung, Umsetzung und Finanzierung und ist andererseits für den Bürger so unmittelbar erlebbar, sei es aufgrund der Notwendigkeit seiner höchstpersönlichen Mitwirkung oder seiner Stellung als Gebührenzahler.
Rechtsgrundlage auf Bundesebene für die kommunale Abfallwirtschaft ist das zuletzt im Lichte der geänderten Abfallrahmenrichtlinie (Richtlinie 2008/98/EG über Abfälle, geändert durch Richtlinie 2018/851/EU) 2020 umfassend novellierte Kreislaufwirtschaftsgesetz des Bundes (KrWG), das dieser in Ausübung der ihm insoweit zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz erlassen hat. Das am 1. Januar 2014 in Kraft getretene Landeskreislaufwirtschaftsgesetz (LKrWG), das Bestimmungen zur Organisation und zur Durchführung der Abfallwirtschaft enthält, ergänzt die bundesrechtlichen Vorschriften und wurde zuletzt 2023 angepasst. § 3 Abs. 1 LKrWG bestimmt die Landkreise und kreisfreien Städte zu öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern. Sie erfüllen die sich aus dem Kreislaufwirtschaftsgesetz sowie aus dem Landeskreislaufwirtschaftsgesetz ergebenden Aufgaben als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung. § 3 Abs. 2 LKrWG lässt zu, dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur Erfüllung ihrer Aufgaben miteinander und mit privaten Dritten kooperieren können.
Während zuvor die geordnete Abfallbeseitigung im Vordergrund stand, kam in den 1990er Jahren der Gedanke der Abfallverwertung und -vermeidung auf. Dadurch änderte sich die bisherige Abfallwirtschaft der Landkreise und kreisfreien Städte vollständig. Durch Änderung des Bundesrechts wurden Abfallerzeuger und Abfallbesitzer grundsätzlich selbst verpflichtet, ihre Abfälle zu verwerten. Die kreisfreien Städte und Landkreise als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger sind in ihrer Zuständigkeit nunmehr darauf beschränkt, Abfälle aus privaten Haushaltungen zu verwerten und zu beseitigen; Abfälle aus Gewerbebetrieben sind den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern nur noch dann zu überlassen, wenn die gewerblichen Abfallerzeuger oder -besitzer zu einer Verwertung nicht in der Lage sind.
Das Landeskreislaufwirtschaftsgesetz ermächtigt und verpflichtet in § 5 Abs. 1 die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, durch kommunale Satzung folgende Regelungen zu treffen:
die Festlegung, in welcher Weise, an welchem Ort und zu welcher Zeit ihnen die Abfälle zu überlassen sind;
in welcher Weise die Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen nachzuweisen haben, dass sie eine ordnungsgemäße und schadlose Eigenverwertung beabsichtigen und hierzu in der Lage sind;
die Festlegung, dass ihnen Abfälle untereinander getrennt zu überlassen sind, soweit es die Verwertung oder Beseitigung von Abfällen erfordert.
Entsprechende Satzungsmuster, die mit dem zuständigen Ministerium abgestimmt sind, haben Landkreistag und Städtetag ihren Mitgliedern zur Verfügung gestellt. Der Umfang der gesetzlichen Vorgaben lässt für kommunale Regelungen allerdings nur äußerst begrenzten Raum.