I. Stellung und Bedeutung des kommunalen Haushalts
Als kommunalen Haushalt bezeichnet man die Haushaltssatzung mit dem Haushaltsplan einer kommunalen Gebietskörperschaft (Gemeinde, Gemeindeverband). Der kommunale Haushalt wird von zuständigen Räten (z. B. Gemeinderat, Stadtrat, Kreistag) mittels einer Haushaltssatzung verabschiedet. Der kommunale Haushalt ist ein wichtiges und damit unerlässliches Instrument zur Führung der kommunalen Gebietskörperschaft.
Die Gemeinde hat nach den Vorgaben des § 95 Abs. 1 GemO für jedes Haushaltsjahr eine Haushaltssatzung zu erlassen und kann Festsetzungen für zwei Haushaltsjahre (Doppelhaushalt), nach Jahren getrennt, enthalten (§ 95 Abs. 5 Satz 2 GemO). Auf dieser Grundlage ist der Haushalt auf einen bestimmten und zukünftigen Zeitraum – max. zwei Jahre – bezogen. Neben diesen grundsätzlichen Vorgaben ist der Haushalt systematisch zu gliedern, es gilt der Produktrahmen- und der Kontenrahmenplan.
Der Haushalt entfaltet eine umfassende Bindungswirkung gegenüber der Verwaltung und den Bürgern. Gegenüber den Bürgen ist dies u.a. an der Erforderlichkeit der Festsetzung der Steuersätze (z. B. der Realsteuerhebesätze) nach § 95 Abs. 2 Nr. 3 GemO zu erkennen. Gegenüber der Verwaltung ist dies daran zu erkennen, dass der Haushaltsplan Grundlage für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde ist (§ 96 Abs. 2 GemO). Der Haushaltsplan ist nach der GemO und den aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften für die Haushaltswirtschaft (z. B. VV-GemO, GemHVO, VV-GemHSys) verbindlich. Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter werden durch den Haushaltsplan weder begründet noch aufgehoben. Der Haushaltsplan enthält alle im Haushaltsjahr für die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde voraussichtlich anfallenden Erträge und eingehenden Einzahlungen, entstehenden Aufwendungen und zu leistenden Auszahlungen sowie die notwendigen Verpflichtungsermächtigungen (§ 96 Abs. 3 GemO).
In der kommunalen Doppik wird die Steuerungsfunktion des Haushalts betont. Dazu sind in jedem Teilhaushalt die wesentlichen Produkte und deren Auftragsgrundlage, Ziele und Leistungen zu beschreiben sowie Leistungsmengen und Kennzahlen zu Zielvorgaben anzugeben. Die Ziele und Kennzahlen sollen zur Grundlage der Gestaltung, der Planung, der Steuerung und der Erfolgskontrolle des jährlichen Haushalts gemacht werden (§ 4 Abs. 6 GemHVO). Ergänzend hierzu und zur Verstärkung der Funktion kann nach den örtlichen Bedürfnissen und Anforderungen als Grundlage für die Verwaltungssteuerung sowie für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit und Leistungsfähigkeit der Verwaltung eine Kosten- und Leistungsrechnung für alle Bereiche der Verwaltung geführt werden (§ 12 Abs. 1 GemHVO). Der Bürgermeister regelt die Grundsätze über Art und Umfang der Kosten- und Leistungsrechnung in einer Dienstanweisung und legt sie dem Gemeinderat zur Kenntnisnahme vor (§ 12 Abs. 3 GemHVO).
Der Haushaltsplan gibt außerdem Auskunft über die zur Verfügung stehenden Mittel der einzelnen Aufgabenbereiche. Gleichzeitig dient der Haushalt damit auch dem Ausgleich von Bedarf und finanziellen Ressourcen (Bedarfsdeckungsprinzip). Der Gemeinderat kann grundsätzlich die Entscheidung über den Haushaltsplan mit allen Anlagen nicht übertragen (§ 32 Abs. 2 Nr. 2 GemO), damit ist diese wichtige Aufgabe fest dem Gemeinderat zugewiesen und damit Ausdruck der Gestaltung der Aufwendungen unter Berücksichtigung der zur Verfügung stehenden Erträge in Kombination mit der Setzung politischer Prioritäten.
Außerdem hat die Gemeinde seit Einführung der Regelung in § 93 Abs. 5 GemO im Jahr 2023 ihre Zahlungsfähigkeit durch eine angemessene Liquiditätsplanung sicherzustellen. Dieser Liquiditätsplanung wird einiges Gewicht zugemessen, denn diese ist zu dokumentieren und der Vorlage an die Aufsichtsbehörde nach § 97 Abs. 2 Satz 1 GemO beizufügen. Investitionsvorhaben oder selbständig nutzbare Teilvorhaben dürfen erst begonnen werden, wenn die Finanzierung gesichert ist.
In Bund und Ländern gilt die sog. „Schuldenbremse“, in Rheinland-Pfalz in Art. 117 der Verfassung für Rheinland-Pfalz geregelt. Im Zuge der Änderung der Gemeindeordnung im Jahr 2023 gilt seither, dass der in der Haushaltssatzung festgesetzte Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung sowie der Verbindlichkeiten gegenüber der Einheitskasse (§ 95 Abs. 4 Nr. 3 GemO) der Genehmigung der Aufsichtsbehörde bedarf. Diese Genehmigung kann unter Bedingungen und Auflagen erteilt werden, welche im Ermessen der Kommunalaufsicht stehen. Damit ist auch für die Kommunen eine Art Schuldenbremse gesetzlich verankert worden.