1. Die Phasen des Haushalts
Die Gemeinde hat für jedes Haushaltsjahr eine Haushaltssatzung zu erlassen. Die Haushaltssatzung tritt mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft und gilt für das Haushaltsjahr. Sie kann Festsetzungen für zwei Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, enthalten (Doppelhaushalt). Jeder Haushalt hat die nachfolgenden Phasen:
Aufstellung durch die Verwaltung,
Beratung und Beschlussfassung durch den zuständigen Rat,
Genehmigung (genehmigungspflichtiger Bestandteile) durch die zuständige Kommunalaufsicht,
Bekanntgabe,
Bewirtschaftung,
Rechnungslegung, Rechnungsprüfung und Jahresabschluss.
Mit der Aufstellung der Haushaltssatzung werden von der Verwaltung die Bedarfe beziffert und in den Haushaltsplanentwurf eingetragen. Der Haushaltsplan ist Teil der Haushaltssatzung (§ 96 Abs. 1 GemO). Sobald der Entwurf abgeschlossen ist, berät und entscheidet der Gemeinderat. Nach Beginn des Haushaltsjahres und der Erfüllung der weiteren Voraussetzungen folgt die Ausführung des Haushaltsplans. Nach Abschluss des Haushaltsjahres erfolgt die zunächst die Rechnungslegung und die Rechnungsprüfung.
Der Entwurf der Haushaltssatzung wird vom Bürgermeister dem zuständigen Rat (Gemeinderat, Verbandsgemeinderat, Stadtrat) vorgelegt. Der Entwurf der Haushaltssatzung mit dem Haushaltsplan und seinen Anlagen ist nach Zuleitung an den Gemeinderat bis zur Beschlussfassung zur Einsichtnahme durch die Einwohner verfügbar zu halten. Innerhalb des Gemeinderats wird der Entwurf zunächst in den einzelnen Gremien, insbesondere den Fachausschüssen erörtert. Über die Änderungsvorschläge aus den Fachausschüssen wird anschließend in öffentlicher Sitzung beraten und entschieden. Die vom Gemeinderat beschlossene Haushaltssatzung wird (sofern genehmigungspflichtige Teile enthalten sind) anschließend der zuständigen Kommunalaufsicht zur Genehmigung vorgelegt. Damit der Haushalt zum Jahresbeginn Rechtskraft erlangen kann, soll dieser spätestens einen Monat vorher der zuständigen Kommunalaufsicht vorliegen. Die Entscheidung des Gemeinderats sollte daher bis zum 30. November erfolgen. Enthält die Haushaltssatzung genehmigungspflichtige Teile, so darf sie erst nach Erteilung der Genehmigung öffentlich bekannt gemacht werden (§ 97 Abs. 2 GemO). Die Haushaltssatzung bedarf der Genehmigung der Aufsichtsbehörde nach § 95 Abs. 4 GemO für die Summe der Verpflichtungsermächtigungen, für die in den künftigen Haushaltsjahren voraussichtlich Investitionskredite aufgenommen werden müssen, den Gesamtbetrag der Investitionskredite (§ 103 GemO) ohne zinslose Kredite und Kredite zur Umschuldung und den Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung, bei Verbandsgemeinden der Kredite zur Liquiditätssicherung der Einheitskasse sowie der Verbindlichkeiten gegenüber der Einheitskasse gemäß § 68 Abs. 4 GemO, bei Ortsgemeinden der Höchstbetrag der Verbindlichkeiten gegenüber der Einheitskasse gemäß § 68 Abs. 4 GemO.
Die Kommunalaufsicht hat sich im Jahr 2023 neu aufgestellt. Hierzu sind zwei Schreiben des Ministeriums des Innern und für Sport vom 2. Mai 2023 und vom 12. September 2023 ergangen, die insbesondere das Vorgehen nichtausgeglichener Haushalte regeln. Bei der Beurteilung des Haushaltsausgleichs durch die Aufsichtsbehörde steht zwar die Betrachtung des Haushaltsjahres im Zentrum, für das in der Haushaltssatzung Festsetzungen getroffen werden; das bedeutet aber nicht, dass Mehrjahresbetrachtungen ausgeschlossen sind. Eine besondere Form einer Mehrjahresbetrachtung ist möglich, wenn bei einem unausgeglichenen Haushalt auf Rücklagen (liquide oder zumindest sehr liquiditätsnahe Vermögensgegenstände) zurückgegriffen werden kann, um zumindest einen rechnerischen Ausgleich darstellen zu können. Um zumindest mittelfristig einen Haushaltausgleich zu erreichen, kann die Kommune mit der Kommunalaufsicht grundsätzlich auch ein mehrjähriges, schrittweises Vorgehen vereinbaren, allerdings unter der Voraussetzung, dass die während des schrittweisen Vorgehens in den ersten Jahren verbleibende Defizite in den Folgejahren wieder ausgeglichen werden. Ein klarer Abbaupfad von drei, fünf oder bis zu zehn Jahren ist Grundlage einer solchen Haushaltsaufstellung.
Nach diesen Verfahren und nach Bekanntgabe ist vor allem die Verwaltung mit dem Haushalt befasst. Dieser ist die Grundlage des Handelns der Verwaltung im Haushaltsjahr. Dabei sind die Regelungen in Teil 4 der GemHVO (weitere Bestimmungen der Haushaltswirtschaft) Bewirtschaftungs- und Überwachungsgrundätze (§§ 19 ff. GemHVO) sowie die Regelungen in Teil 5 der GemHVO (Abwicklung des Zahlungsverkehrs) Buchführungsgrundsätze (§§ 27 ff. GemHVO) zu beachten. Weitergehende Bestimmungen hat die Gemeinde durch eigene Dienstanweisung festzulegen, z. B. für die örtliche Prüfung der Zahlungsabwicklung nach § 26 Abs. 4 GemHVO ist der Umfang der Prüfung sowie Form und Inhalt des Prüfungsberichts in einer Dienstanweisung zu regeln. Für den Zahlungsverkehr gibt es mittlerweile auch europarechtliche Vorgaben, so für das Lastschriftverfahren (SEPA) und für einzuhaltende Zahlungsfristen.
Ist die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht öffentlich bekannt gemacht, so regelt § 99 GemO die vorläufige Haushaltsführung. Hiermit wird sichergestellt, dass die Gemeinde trotz des Mangels handlungsfähig bleibt, darf aber nur begrenzt wirtschaften. So darf die Gemeinde nur die Aufwendungen tätigen oder Auszahlungen leisten, zu deren Leistung sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind. Die Gemeinde darf insbesondere ihre Investitionstätigkeit, für die im Finanzhaushalt eines Vorjahres Haushaltsansätze oder Verpflichtungsermächtigungen vorgesehen waren, fortsetzen und die Abgaben (nur) nach den Sätzen des Vorjahres erheben. Der Stellenplan des Vorjahres gilt weiter bis zur öffentlichen Bekanntmachung der (neuen) Haushaltssatzung (§ 99 Abs. 3 GemO).
Die Gemeinde hat für den Schluss eines jeden Haushaltsjahres einen Jahresabschluss aufzustellen, in dem das Ergebnis der Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres nachzuweisen ist. Der Jahresabschluss ist innerhalb von sechs Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres aufzustellen (§ 108 Abs. 1 und 4 GemO). Der Bürgermeister legt den Jahresabschluss und den Gesamtabschluss dem Gemeinderat zur Prüfung vor. Der Jahresabschluss und der Gesamtabschluss sollen zuvor durch den Rechnungsprüfungsausschuss geprüft werden (§ 110 Abs. 2 GemO). Mit der Entlastung durch den Gemeinderat ist der Haushaltskreislauf abgeschlossen.