2. Der Umfang des Freistellungsanspruchs
Der Anspruch auf Freistellung richtet sich immer gegen den Arbeitgeber/Dienstherrn, und zwar im Umfang der zur Wahrnehmung des Ehrenamtes oder der ehrenamtlichen Tätigkeit erforderlichen (notwendigen) freien Zeit. Das Bundesverwaltungsgericht hat den unbestimmten Rechtsbegriff „notwendige freie Zeit“ dahingehend konkretisiert, dass eine Freistellung immer dann zu gewähren ist, wenn eine zeitlich festgelegte Arbeits- und Dienstleistungspflicht mit einer zeitlich festgelegten ehrenamtlichen Tätigkeit zur selben Zeit zusammentrifft (vgl. BVerwGE 72, 289 = DÖD 1986, 89; OVG RhPf vom 22. Mai 1985, ZBR 1985, 250). Ein Freistellungsanspruch setzt damit zwingend voraus, dass die ehrenamtliche Tätigkeit nicht außerhalb der Zeit erbracht werden kann, in der gegenüber dem Arbeitgeber/Dienstherrn die Pflicht zur Einbringung der geschuldeten Arbeitsleistung besteht.
Anlass für die beantragte Freistellung vom Dienst muss eine Tätigkeit sein, die im unmittelbaren Zusammenhang mit dem kommunalpolitischen Mandat steht. Notwendig sind Dienstbefreiungen daher lediglich für diejenigen Tätigkeiten, ohne die eine sachgerechte Wahrnehmung des Mandats wesentlich erschwert oder behindert würde. Darunter fällt mithin nicht jede für das Ehrenamt förderliche oder wünschenswerte Tätigkeit (OVG RhPf vom 19. November 2010 – Az.: 2 A 10723/10; bestätigt durch Beschluss des BVerwG vom 14. April 2011 – Az.: 2B 25/11 zu § 20 Abs. 1 Nr. 4 UrlVO). Zu den zulässigen Freistellungsgründen gehören z. B. bei Mitgliedern des Gemeinderats neben den Ratssitzungen auch die Fraktionssitzungen, die der Vorbereitung der Ratssitzungen dienen, sowie sonstige vom Gemeinderat gebilligte Tätigkeiten (vgl. für eine Auslandsreise OVG NW vom 16. Juni 1978, DÖD 1979, 39; für die Teilnahme an einem Fortbildungslehrgang zum Baugesetzbuch VG Köln vom 9. Juni 1988–15 K 2998/87, NVwZ-RR 1989, 318). Nicht dazu gehört die Teilnahme an repräsentativen Veranstaltungen, zu denen die Gemeinde eingeladen hat, sofern die Anwesenheit nicht ausnahmsweise zum Amtsinhalt gehört. Bei ehrenamtlichen Ortsbürgermeistern gehört dagegen die Teilnahme an repräsentativen Veranstaltungen der Ortsgemeinde zum Amtsinhalt, ebenso bei ehrenamtlichen Beigeordneten, sofern sie den Bürgermeister vertreten.
Eine pauschale Freistellung kennt die Gemeindeordnung (Landkreisordnung) nicht. Vielmehr kann nur in jedem Einzelfall die Befreiung von der Arbeitsverpflichtung dem Arbeitgeber mitgeteilt werden (VGH BaWü, NVwZ 1984, 670). Bei der Freistellung von Lehrern hat der VGH Hessen keine Möglichkeit gesehen, die Pflichtstundenzahl allgemein (= pauschale Freistellung) zu ermäßigen (Beschluss vom 5. Januar 1990, NVwZ 1990, 887; Hess. Staatsgerichtshof Beschluss vom 15. August 1990, ZBR 1990, 400). Nach einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Dezember 1985 (BVerwGE 72, 289 = DÖD 1986, 89) besteht aus den gleichen Gründen bei Lehrern kein Anspruch auf Freistellung außerhalb der Unterrichtsstunden (abweichend OVG NW, ZBR 1983, 362; OVG RhPf vom 31. Juli 1991, DÖD 1992, 47 und DVP 1992, 254).
Bei Beamten und Arbeitnehmern mit gleitender Arbeitszeit kann eine Freistellung nur erfolgen, wenn das Ehrenamt oder die ehrenamtliche Tätigkeit in der Kernarbeitszeit wahrgenommen werden muss. Eine Arbeitsbefreiung während der Gleitzeit scheidet bereits begrifflich aus, da in dieser Zeit keine Pflicht zur Arbeitsleistung besteht (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 1 Arbeitszeitverordnung – ArbZVO -). Ebenso besteht kein Anspruch darauf, dass die in Anspruch genommenen Gleitzeitarbeitsstunden gutgeschrieben werden (BAG vom 16. Dezember 1993 – 6 AZR 236/93 -, ZTR 1994, 246). Wegen der konkreten Ausübung des Ehrenamtes muss eine zeitliche Kollision mit der Kernarbeitszeit vorliegen, die nicht anders vermeidbar ist. Dazu muss der ehrenamtlich Tätige ggfs. auch auf eine entsprechende Terminierung der Veranstaltung hinwirken. Ziel der Freistellungsvorschriften ist es nämlich nicht, den Zeit- und Arbeitsaufwand für die Tätigkeit als Mitglied kommunaler Gremien ganz oder teilweise durch Verringerung der Dienstleistungspflicht auszugleichen (OVG RhPf vom 19. November 2010). Nach § 11 Abs. 1 Satz 2 ArbZVO wird bei einer zwingend notwendigen Freistellung während eines ganzen Arbeitstages ein Fünftel der durchschnittlichen Wochenarbeitszeit angerechnet. Wenn die Dienstaufnahme vor oder nach der notwendigen Abwesenheit nicht zumutbar ist, kann die Freistellung entsprechend ausgedehnt werden; die zusätzlich ausfallende Arbeitszeit ist an einem anderen Arbeitstag einzuarbeiten (§ 11 Abs. 2 ArbZVO).
Bei Personen ohne Kernarbeitszeiten, bei denen also nur ein Arbeitszeitrahmen vom Arbeitgeber vorgegeben ist, entfällt nach einer im Jahr 2023 eingefügten Vorschrift die Verpflichtung zur Vor- oder Nacharbeit der für die Ausübung des Ehrenamts oder der ehrenamtlichen Tätigkeit aufgewandten notwendigen Zeit um die Hälfte (§ 18 a Abs. 5 Satz 2 GemO). Für diese Zeit besteht ein Anspruch auf Verdienstausfallersatz gegenüber der Kommune, höchstens jedoch für die Hälfte der täglichen Sollarbeitszeit.